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试论商标的合理使用及其判断标准----从新商标法实施条例的有关规定谈起/傅钢

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 12:02:13  浏览:8755   来源:法律资料网
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试论商标的合理使用及其判断标准
----从新商标法实施条例的有关规定谈起

上海大学知识产权学院 傅钢


一、问题的提出:
随着商品经济的发展,法律对商标权的保护日益增强。但这种保护的程度是不是越高越好呢?这是值得商榷的,因为任何权利都是有界限的。正如美国法官Holmes所云:“商标权只是用于阻止他人将其商品当作权利人的商品出售,如果商标使用时只是为告知真相而并不是要欺骗公众,我们看不出为何要加以禁止。商标不是禁忌。”①有权利就应该有限制,没有限制的权利就会被滥用,从而威胁公共利益。正因此合理使用制度是作为知识产权权利限制体系中非常重要的一环而存在的,这在著作权法和专利法中都有明显的反映。但令人遗憾的是在我国关于商标的合理使用长期以来为人们所忽视,相关制度更是欠缺,在实践中造成了极为不利的影响。
然而可喜的是,我们在我国新颁布的商标法实施条例中终于见到了它的踪迹。新实施条例第四十九条规定:“注册商标中含有的本商品的通用名称、图形、型号、或者直接表示商品的质量、主要原料、功能、用途、重量、数量及其他特点,或者含有地名,注册商标专用权人无权禁止他人正常使用。”这是商标合理使用的典型体现,是我国商标制度进一步完善的例证。然而无庸讳言,这一规定过于原则,操作性很差,有待进一步细化。笔者将就这一问题进行探讨,并寻求实践中可资借鉴的判断标准。
二、合理使用的涵义
合理使用(fair use)过去主要用于著作权领域,指在特定的条件下,法律允许他人自由使用知识产权人的权利标的,而不必征得权利人的许可,也不必支付任何对价。②商标的合理使用有广义、狭义之分。广义的商标合理使用是指未经允许,基于正当目的使用权利人的商标的合法的事实行为。该行为不视为侵权。③而人们平常所提到的商标的合理使用主要是商业性使用,这就是狭义的商标合理使用。
商标法赋予商标权人积极使用商标的权利,同时又赋予其排除他人妨害其商标权的权利,但是这种排他权利并非漫无边际的,其排除妨害的范围应该仅限于禁止他人将商品用于标识商品来源的作用上,而不能禁止其他方面的使用。这就是对商标专用权的限制,即商标的合理使用。
商标法第九条第一款规定:“申请注册的商标,应当具有显著特征,便于识别,并不得与他人在先取得的合法权利相冲突。”第十一条第第一款规定:“下列商标不得作为商标注册:(一)仅有本商品的通用名称、图形、型号的;(二)仅仅直接表示商品的质量、主要原料、功能、用途、重量、数量及其他特点的;(三)缺乏显著特征的。”这里就产生了疑问,既然商标都具有显著性,怎么会与通用名称、描述性用语相重合呢?这只是理论上的设计而已,在现实生活中词汇资源毕竟有限,具有显著性的词汇更是稀缺,难免发生撞车现象,而且相类似的词汇更是不计其数。由于历史原因,许多本不符合显著性要求的商标,比如“北京”饭店、“青岛”啤酒、“五粮液”酒、“两面针”牙膏等等已经注册成功;再加上商标法对驰名商标的保护扩展到相似的标识上,使商家在使用文字和图形对其商品进行描述或者说明时很容易受到掣肘,所以建立商标的合理使用制度非常有必要。正因此新商标法实施条例第四十九条加入了这一规定。当然,能合理使用该文字或图形并不意味着该文字或图样可以申请注册商标,这是两个范畴的问题。
如前所述,仅仅使用本商品的通用名称、图形、型号的或者仅仅直接表示商品的质量、主要原料、功能用途、重量、数量及其他特点的,由于缺乏显著性,容易导致消费者混淆,一般不予注册。但倘该名词、图形等经过使用而逐渐具备了新的意义,足以标示商品的来源,而消费者也广泛承认其是某商品的特定标志时,那么就因为第二含义(secondary meaning)而获得了显著性,当然应该受到商标法的保护,准予注册,上文提到的“北京”饭店、“青岛”啤酒、“五粮液”酒、“两面针”牙膏等皆为适例。正因如此,商标法第十一条第二款规定:“前款所列标志经过使用取得显著特征,并便于识别的,可以作为商标申注册。”但是当这些具有第二含义的说明性文字、图形、记号取得商标权之后,并不能阻止他人以第一含义的方式使用该文字、图形或记号,也就是说这类商标仅仅在第二含义的范围之内受到法律的保护,如果使用人使用该用语不会导致消费者对商品来源的混淆时,商标权人就不能就该原始含义(primary meaning)的文字主张专属权,来排除他人的使用。在美国曾经有一个案例,一商家将“Fish Fri”④的字样用于油炸食物的塑料混合粉末包装上,“Fish Fri”商标权人认为该使用行为侵犯其商标权。法院审理认为“Fish Fri”是说明性词语,“Fish Fri”商标仅仅在第二层含义的界限内才受到保护,被告使用Fish Fri 词语不会引起消费者对商品来源的混淆,并未侵害原告使用在相关商品上的“Fish Fri”商标。原告不能就这一词语的第一含义主张专属权,排除被告的使用。因此法院判决被告胜诉。⑤
三、商标合理使用的模式
商标的合理使用主要可分为两种形式,即商业性使用和非商业性使用。由于在使用他人商标时发生的侵权的主要在商业性使用的领域,故笔者将着力分析之。
(一)商业性使用
美国的商标合理使用是比较成熟的,其对商标的商业性合理使用主要包括商品或服务的叙述性合理使用(Descriptive Fair Use)和被提及的合理使用(Nominative Fair Use)两种。
叙述性合理使用的目的在于保护竞争者对自身产品进行描述的自由。其最典型的表现就是:商家除标示自己的商标以使消费者便于识别外,还会尽力叙述其商品或服务,对商品的质量、主要原料、功能、用途、重量、数量、产地、形状或者生产者的名称或姓名及其他特点予以说明,从而使消费者明了商品的特性、使用方法等,以期增加他们的购买欲望。因此,这种标识的重要性也是不言而喻的,对于这种权利应当给予肯定。然而常用词汇的资源毕竟是有限的,特别是一些具有独创性和商业价值的词汇更是稀缺,而使用通用词汇作为商标的也不在少数,比如“珍珠”、“顶好”、“505”等,因而撞车现象难免。如果不对商标权作适当的限制,那么这些标识所用的文字、图形及其组合等若与他人已经注册的商标相同或近似,就会侵犯他人的商标权,一般商家对商品的质量、主要原料、功能、用途、重量、数量、产地、形状等的描述就会颇受束缚,因此必须给予竞争者对自身产品的描述的权利。
正是基于此,Trips协议第十七条对商标权的限制作出了一个原则性规定:“成员可规定商标权的有限例外,诸如对说明性词汇的合理使用之类,只要这种例外顾及了商标所有人及第三方的利益。”美国兰哈姆法(LANHAM ACT)第三十三条b第二项也规定:“将并非作为商标,而是有关当事人自己的商业上的个人名称的使用,或对与该当事人的产地有合法利益关系的任何人的个人名称的使用,或对该当事人的商品或服务,或地理产地有叙述性的名词或图形使用,作为合理使用;当然这种使用必须是只用于叙述该当事人的商品或服务的正当的诚实的使用”。德国商标法第二十三条、台湾商标法第二十三条第一项也有类似的规定。从中我们看出这种合理使用至少应当具备以下要件:
1、 使用该名称仅为说明该当事人的商品或服务;
因为该名称并非用于标示该当事人的商品或服务的来源,其目的仅仅为了说明商品或服务,一般不会损害商标权人的权利。
2、 所使用的名称不是作为商品商标或者服务商标来使用的;
这通常是指使用者在主观上并无作为商标来用的意图,在客观上并不足以造成消费者的误认。
3、 是善意且合理使用。
此处的善意与民法上的善意略有区别。在民法上善意、恶意是以行为人是否知情作为判断的依据的,而商标法上的善意、恶意则是从有无不正当竞争的角度加以判断的。因此所谓善意就是指要么不知他人商标已注册,要么虽然知道已注册,而未以恶意方式使用;而恶意则是指虽知情却抱着不正当竞争的目的使用的,比如故意将他人的商标置于醒目处而将自己的商标置于边边角角即为是例。
叙述性合理使用不会导致消费者对商品或服务来源的误认,它还包括平行使用、比较广告中的合理使用等等方式。平行使用是指在自己的商品上不显著的使用带有先前商标的商品。⑥当一方将一个注册商标用于一件较为复杂的产品的一部分时,平行使用理论允许该方用该注册商标来标识这一部分。平行使用常见于日常生活中,比如我们使用各种品牌电脑大都在主机部位标示着“Intel inside"。这种使用在许多国家的立法中都有涉及,比如德国商标法第23条关于“配件贸易”的规定:“商标所有人无权禁止第三方在商业活动中作下列使用:……必须用该商标或商业标志表示一个产品或服务的用途,尤其是作为附件或配件……”在我国此类案件比较少见,立法也属空白。但随着社会的发展,其重要性会逐渐凸显出来,我们的立法应具有前瞻性。比较广告中的合理使用也是常见的一种使用方式,它主要用于竞争性产品之间的比较,是竞争的手段之一。比如1968年美国第九巡回上诉法院在SMITH诉CHANEL一案中指出,如果被告不使用原告的商标,就无法有效地将它所生产的SECOND CHANCE和CHANEL No.5品质相当而价格仅为其1/3的事实告诉公众。这种比较区分度大,一般不易引起混淆,应属合理使用。但是这种比较必须本着内容真实,不会贬损被引用商标权利人信誉,不引起商标淡化的原则,谨慎为之,否则将违背反不正当竞争法。⑦
被提及的合理使用的意义在于允许第三方合理地提及商标专用权人的产品或服务。它适用于只有运用某个商标才能对某一特定事物或服务作出恰当的描述这一情形。这一合理使用最初源自New Kids on the Block v. News America Publishing, Inc.一案中。这种合理使用必须满足三个条件:1、如果不使用某商标,那么特定的商品或服务就无法被描述;2、使用该商标对于特定的产品或服务的作出是合理的、必须的;3、使用该商标不得使消费者误认为该使用由商标人发起或者得到其支持。⑧
(二)非商业使用
商标的合理使用也普遍存在于非商业领域之中。由于这种使用一般不涉及商业利益,更不易造成商品的混淆,所以产生侵权的机会并不大。笔者在这里仅对几种类型作简单介绍,不过多赘述。
1、 正常评论、研究中使用该商标
这主要指在平面媒体或其他媒体中引用该商标进行报道或客观评论。这种使用并非频繁为之,也没有搭便车的嫌疑,当属合理使用。
2、 滑稽模仿中合理使用
由于商标日渐成为当代社会中渗透力极强的重要因素,许多作家和演员常常引用某些商标符号来针砭时弊,进行艺术创作。比如去年火暴的贺岁片《大腕》就借助许多知名品牌对社会现象进行讽刺。这种艺术化的使用只要不对商家的名誉造成损害就属于合理使用的范畴。
3、 在字典中使用
此种使用应当尽到必要的注意义务,说明来源,不应使公众误认为该商标是通用名称,从而淡化该商标。如有此种情形发生,法律应赋予商标权人字典订正权,在下一次修订字典时予以更改说明,以求亡羊补牢之功效。只要不造成淡化,该使用一般不会造成侵权,当属合理使用。
四、商标合理使用的判断标准
在发生商标商标侵权案件时,被告可以引用新商标法实施条例第四十九条来进行合理使用的抗辩。但是在不同的个案中被告使用的文字、图形的形式多种多样,纷繁复杂,是否成立合理使用要具体问题具体分析。更重要的是实施条例第四十九条之规定非常原则,存在较大的模糊地带,相关的解释尚未出现,因此在实务中会遇到很多问题。笔者将尝试梳理商标合理使用的判断标准,以期对实务有所帮助。
1、以除使用与他人商标相同或近似的文字、图形外,是否还加注了其他说明性文字以表明它的“说明性质”为判断标准。
为了说明本商品的型号、质量、主要原料、功能、用途、重量、数量及其他特点,商家可能不得不使用到他人商标,但如果商家在此商标前加注“主要成分”、“功能”、“使用方法”等说明性词语,就可以将混淆的可能性大大减小。比如一个为诺基亚(NOKIA)手机生产配套手机电池的厂家在电池的显著位置标注“FOR NOKIA”的字符,由于字符“FOR”存在,加大了区分度,应该不会造成对该电池来源的混淆,属于合理使用。
2、以被告所使用的文字图形是否作为商标来使用,或者该文字或图形是否足以标识、区别商品来源作为判断标准
既然被告并无使用该文字和图形作为商标的主观意图,而且在客观上根本不足以标识商品的来源,消费者基本不会基于该文字和图形就混淆商品,那么这种使用就不会侵犯商标权,而属于合理使用的范畴。例如美国知名品牌百事可乐曾经在其电视广告、平面广告及其送货车上以显著方式使用“No.1”的字样,而“No.1”是另一同类知名饮料的商标,百事可乐因此被起诉。但是法院审理时依据上述标准认为百事可乐的各个广告使用该字样,主要目的是为了表明百事可乐的饮料品质第一(No.1)。而百事可乐本身是知名品牌,这种品质第一的说明不足以使消费者对商品的来源发生混淆,应当属于合理使用的范围内,不构成对“No.1”商标权的侵犯。
3、以使用该说明性文字时是否刻意强调该文字的显著性作为判断标准
使用该说明性文字的方式是推测使用人主观意图的重要标准。如果使用人?⑺?说淖⒉嵘瘫曛糜诟蒙唐返南灾?恢茫?踔练糯笞痔澹?右粤辽???幸帐跫庸さ纫郧笠?俗⒁猓???渌?乃得餍源视锖妥约旱淖⒉嵘瘫曛糜诓幻飨灾?Γ?敲春苋菀淄贫鲜褂萌擞写畋愠档闹鞴垡馔迹?⒃诳凸凵虾苋菀自斐上?颜呋煜?唐返睦丛矗?Φ辈皇粲诤侠硎褂玫姆冻搿1热缜懊嫣岬降奈?祷?鞘只???涮资只?绯氐某Ъ胰绻?诘绯氐南灾?恢帽曜ⅰ?OR NOKIA”的字符,刻意突出“NOKIA”的字符,而将自己的商标置于不显眼处,并将字符“FOR”尽可能的缩小甚至不予标注,那么我们可以看出该使用人有搭便车的故意,而且客观上容易造成误认,这种使用显然不是合理使用。
4、以是否同时标有自己的商标作为判断标准
如果使用人在使用与他人注册商标相同或近似的文字、图形作为自己商品的说明的同时也标有自己的商品,那么可以推断使用人更多的是将其作为商品说明来使用,缺乏或者没有不正当竞争或搭便车的企图,而且一般这种使用不会导致对商品来源的误认,那么这应当算做合理使用。比如联想电脑在标注“Intel Inside”的商标以强调其CPU的优质的同时又标注了自己的商标“Legend”,应当属于合理使用。反之,使用者不正当竞争的意图就比较明显了。
5、以商业惯例和行业协会的意见作为判断标准
如果使用者所使用的名称是自己的姓名、商号或者商品的名称、形状、产地等,相对比较简单,容易识别。但对于商品的品质、功用等等的说明性文字,范围比较广泛,进行区分有一定的难度,这时了解商业惯例就显得很重要了,如果发生诉讼时征询一下行业协会的意见,再做判断就比较容易了。比如在很多磁带、CD上,往往将其主题或主打歌曲置于正面显著位置,而将制作、引进、发行公司及商标置于背面或侧面,且以较小的字体标示。这似乎与合理使用的意旨相违背,但实际上这是唱片业界的商业习惯,他们这种使用方式无非与商业上的通用方法相一致罢了,因而应当是合理使用。
6、以原告是否可能因被告的使用而利润下降、声誉受损作为判断标准
客观后果也是商标合理使用的重要标准。如果原告在其商标被被告使用后,名誉受损,经营业绩明显下降,只要有确切证据证明这种后果与被告的使用之间有直接联系,那么可以断定,是被告的使用侵害了原告的商标权,进而破坏了原告的正常商业活动,应属不正当竞争行为,而被排除在商标的合理使用之外。
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对垄断条款的质询
——铁路保价运输保护措施解析

文/齐艳铭

一个偶然的机会,笔者见到了一份由铁道部颁布的《关于加强铁路保价运输工作的措施》(以下简称《措施》)。该《措施》在第十九条“整顿代理运输保险,加强管理”中规定:“对未办理代理运输保险手续的车站,立即停止代理运输保险业务。对保价率未达到70%和保价收入未达到保价保险总收入70%的车站,停止代理运输保险业务。”
笔者认为,由于铁路运输企业处于市场支配地位和相对经济优势地位,交易相对人(即托运人)与铁路运输企业博弈的结果必然是选择保价运输,由此将威胁托运人交易的自由选择权。另外,《措施》第十九条人为地规定保价运输的比重,是典型的行政命令型经济管理方式的表现,这种不尊重市场经济规律的行为将引起交易各方甚至其内部成员收益的降低。可以说,《措施》第十九条在合法性和合理性等方面上还存在着值得质疑和改进的地方。

对《措施》第十九条规定的合法性分析
我国《铁路法》第十七条第三款明确规定:“托运人或者旅客根据自愿,可以办理保价运输,也可以办理货物运输保险;还可以既不办理保价运输,也不办理货物运输保险。不得以任何方式强迫办理保价运输或者货物运输保险。”可见,《铁路法》赋予了托运人办理保价运输的自由选择权。从渊源上讲,托运人所享有的这种自由选择权滥觞于民法上的合同自由原则。根据合同自由原则,上述托运人的自由选择权至少应该包括以下内容:
是否办理保价运输和货物运输保险的自由。
办理保价运输还是办理货物运输保险的自由。
究竟向哪一家保险公司投保的自由。
足额还是不足额保价的自由。
足额还是不足额保险的自由。
退保的自由。
《措施》第十九条提到了两个“70%”,第一个“70%”是业务量统计指标,第二个则是收入量统计指标。这里的保价率,是按照货票数计算的保价运输在保价和保险总票数中所占的比例。两个“70%”是并然的关系,也就是说,铁道部下属车站只有同时达到了上述两个“70%”的指标要求,才能继续办理铁路货物运输保险业务;否则,没有完成其中任何一个指标都将被迫停办货物运输保险业务。
从表面上看,《措施》只是对铁道部下属各车站设定了指标,并没有针对托运人是否办理保价运输直接做任何强制性要求。但深入分析不难发现,《措施》采用了釜底抽薪的办法,通过限制办理铁路运输保险业务的方式间接地限制了托运人的自由选择权,其规定在合法性上值得质疑。
众所周知,目前铁道部仍然具有政企合一的双重身份。一方面,铁道部作为政府部门,其制定的部门行政规章对铁路系统各单位将产生非常积极的政策导向效应;另一方面,铁道部作为国家铁路运输企业(各铁路局和铁路分局)的上级管理机关,其出台管理措施制定的任务指标将对各企业产生强大的约束力。因此,各基层车站为了完成这两个“70%”的指标,一般会采取种种措施(包括合法的或者不合法的)劝说或者诱导托运人选择保价运输。大多数情况下,托运人会听从铁路车站的劝说从而选择保价运输。因此说,《措施》在事实上将剥夺国家《铁路法》第十七条赋予托运人的自由选择权。
为什么说大多数情况下托运人会听从车站的劝说而选择保价运输呢?有一种可能就是由于交易双方信息不对称导致的交易服从现象。但是,要解释上述原因还须从铁路运输企业在交易中所处的市场支配地位和相对经济优势地位说起。
所谓市场支配地位,是指企业在特定市场上所具有的某种程度的支配或者控制力量,即在相关的产品市场、地域市场和时间市场上,拥有决定产品产量、价格和销售等各方面的控制能力。市场支配地位描述的是市场上产品供给者之间的力量对比关系。在一定程度上,铁路保价和货物运输保险之间具有一定的替代性和竞争性。一直以来,铁路货物运输保险产品的销售主要通过铁路站点代办的渠道进行。所以,保险公司对铁路代办站点具有很强的渠道依赖性。在铁路保价和铁路货物运输保险市场的竞争中,铁路企业处于支配地位。如果铁路站点不配合保险公司办理货物运输保险,那么,托运人自行前往保险公司办理保险的成本必将增大。
所谓相对经济优势地位,是指在市场交易中市场主体与其交易相对人相比处于优势地位,这种交易中的经济优势可以使该市场主体有能力选择交易的对象,甚至决定交易的内容,而其交易相对人则没有交易对象的选择权和交易内容的决定权。相对经济优势地位描述的是市场上产品供给者与需求者之间的力量对比关系,其主要表现为买方优势、卖方优势以及产品唯一性优势、附加交易条件优势等。在我国现阶段,冠名为“铁老大”的铁路企业具有自然垄断的性质,在铁路货运交易过程中,铁路企业处于明显的相对经济优势地位。对于那些必须投保的托运人来说,要么选择铁路运输同时选择保价,要么放弃铁路运输,除此之外别无他途。
实践的结果也刚好印证了上述结论。实践中,一些铁路车站迫于《措施》规定的“70%”保价指标的压力,往往是规定年初开始时所有货物一律办理保价运输,待下半年保价任务完成之后再开办货物运输保险业务。当然,这仅仅是一种比较极端的做法。但不可否认的是,托运人在交易中处于劣势地位,其办理投保的自由选择权也受到了威胁。因此,笔者认为铁道部《措施》第十九条在事实上违反了《铁路法》第十七条的规定。

对《措施》第十九条规定的合理性分析
如前所述,铁路保价与铁路货物运输保险之间具有一定的替代性。因此,《措施》对保价运输设定指标后,必将产生铁路保价对铁路货物运输保险的替代效应,这将打破原有的市场均衡。究竟这种替代是否合理,还需要从保价和保险的比较上来分析。
保险和保价有很多的相同点。从形式上看,二者均在运费以外支付了保费。从效果上看,托运人均因货损获得了赔偿。但是,二者的区别也是非常明显的。首先,二者制度设计的目的并不相同。保价是按照私权自治的精神,对承运人赔偿责任限额作出的一种商业安排。而保险则是将风险从某个个人转移到社会团体,由社会团体所有成员分担损失的一种风险防范机制。其次,二者所“保”风险的范围不同。保价运输仅仅是对承运人责任赔偿限额做出例外性和补充性的一种商业安排,因此其发生作用的前提是承运人负有不可免责的过失责任。而保险可以承保的风险除了承运人责任以外,尚可包括第三人侵权行为、不可抗力等。再次,二者风险的最终承担者不同。一旦发生货物损失,在保价运输条件下,通常由承运人承担赔偿责任。而在保险条件下,是由保险公司承担货损风险的。最后,二者在索赔程序、处理机制等方面还存在很大的不同。
《措施》一厢情愿地规定保价比例必须达到“70%”,势必要扭曲市场经济的运行机制。靠红头文件制定出来的市场份额,其合理性是值得怀疑的。具体来说,《措施》第十九条导致了以下几方面的不合理:
托运人风险加大,本来适合办理保险的货物不得不办理保价。如前述,由于第三人侵权行为或者不可抗力导致的货物灭失或损害属于保险所保风险,但却不属于保价所保的风险。如前述,由于铁路部门怠于办理货物运输保险,导致托运人不得不接受铁路部门的劝说而办理保价运输。此时,托运人面临的风险自然加大。
铁路承运人的风险加大,本来可以转嫁出去的风险现在不得不自留。保价和保险分别属于风险自留策略和风险转嫁策略的具体手段。例如,对于一些人为风险如盗窃,铁路承运人应该通过保险机制转嫁风险。现在,一律办理保价运输,必将增大铁路承运人的风险。
一方面,铁路运输企业可以增加其保价收入;但另一方面,铁路车站代办货物运输保险业务的份额下降,将直接影响其佣金收入。这对铁道部而言或许并无所谓,不过是左右口袋的收入此增彼减的问题。但铁路车站和铁路运输企业毕竟是铁路系统内部两个不同的经济利益主体,《措施》第十九条的规定将凸现二者的矛盾。
对铁路承运人而言,其还将面临着客户流失的风险。如果说保价和保险之间具有一定的替代性,那么铁路运输和公路运输之间则具有更强的替代性和竞争性。近几年的统计数据也表明,随着高速公路的发展,公路货运对铁路货运的替代性非常明显,铁路运输最大的竞争对手就是公路运输。因此,《措施》设定了保价运输指标后,铁路企业将面临着一部分客户流失的风险。
对保险公司货物运输保险业务冲击较大。一直以来,保险公司都是依托铁路部门代办货物运输保险业务。《措施》第十九条将直接影响货物运输保险业务的发展,保险公司利益受到影响。
由此可见,铁路保价运输设定指标的行为固然可以增加铁路保价费收入,但其代价不菲。《措施》第十九条顾此失彼,其合理性值得怀疑。

根治之策:政企分开与站运分离
《措施》第十九条规定出笼的根源是什么呢?毫无疑问,是垄断,而且是政企合一体制下的全行业垄断。笔者认为,要想破除这种垄断,就必须做到政企分开和站运分离。
政企分开是打破铁路行业垄断局面的根本之策。
由于政企不分,铁路行政主管部门干预铁路企业自主经营权的现象时有发生。据了解,铁路车站办理货物运输保险的佣金收入大概能拿到10%左右。因此,铁路车站代办保险的积极性很高。《措施》第十九条规定:“对未办理代理运输保险手续的车站,立即停止代理运输保险业务。”令人疑问的是,从企业受益最大化的角度出发,企业一定会及时“补办”手续的,但是《措施》为什么要求“立即停办”呢?这充分说明了行政权力对企业自主经营权的干预。
代表政府履行铁道行业行政管理职责的铁道部,当然有权力要求没有手续的企业补办手续;但是否愿意停办业务则是作为企业的铁路车站分内的事情。铁道部《措施》第十九条的规定让车站蒙受了较大的利益损失。《措施》出台的意图非常明显,就是要通过限制代理货物运输保险业务的方式来扶持保价运输,扶持保价运输就等于扶持铁路货运企业。这种釜底抽薪的方式,既侵犯了交易相对人即托运人的自由选择权,又侵犯了内部成员企业的自主经营权。《措施》第十九条看似扶持铁路货运企业,但却顾此失彼,既增加了铁路货运企业经营中的纯粹风险,又减少了铁路车站的代理保险的佣金收入。
只有彻底实现了政企分开,才能防止《措施》第十九条等类似规定不再重现,广大托运人的自由选择权才能真正够落到实处,铁路各企业的经营利益也才能真正建立在合理的基础之上。
站运分离是理顺铁路内外部关系的有效途径。
站运分离就是铁路系统内部的车站和运输企业实现分离,成为两个独立的法人主体和利益主体。逐渐将铁路货运企业改造成为竞争性企业,将车站改造成为具有微盈利性质的社会公用企业。使车站企业成为能够同时办理保价和代理货物运输保险业务的公共平台,让托运人根据自身的实际需要自主选择保价运输或者货物运输保险业务。只有如此,才能理顺铁路内部站运关系;也只有如此,才能理顺铁路运输企业自办保价与保险公司货物运输保险之间的竞争关系。只有理顺了上述各方面关系,才能实现广大的托运人、铁路车站、铁路货运企业、保险公司等的共赢。

本文发表在《中国储运》杂志(双月刊)2005年第5期。
(作者单位:中国人民财产保险股份有限公司)


赣州市村庄规划建设与用地管理暂行办法

江西省赣州市人民政府


第四十九号





《赣州市村庄规划建设与用地管理暂行办法》已经2006年2月24日市人民政府第22次常务会议审议通过,现予公布,自2006年4月1日起施行。







市 长:



二OO六年三月二十日




赣州市村庄规划建设与用地管理暂行办法



第一章 总 则

第一条 为规范和加强村庄规划建设与用地管理,推进我市社会主义新农村建设,改善村庄生产和生活环境,统筹城乡协调发展,进一步加快全面建设小康社会的步伐,依据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》和《江西省村镇规划建设管理条例》,结合本市实际,制定本办法。

第二条 在本市行政区域内进行的村庄规划、建设、用地管理活动,必须遵守本办法。

本办法所称村庄,是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点(不包括城镇规划区内的村庄)。

本办法所称村庄规划区,是指村庄建成区和因村庄建设及发展需要实行规划控制的区域。

本办法所称农村宅基地,是指农村村民个人经依法批准,用于建造住宅及附属用房的用地。

第三条 村庄规划建设管理应当坚持科学规划、合理布局、节约用地、保护耕地和林地、因地制宜、量力而行的原则,实现社会、环境和经济效益的统一。

第四条 在村庄规划区内的建设实行统一规划、统一调整与安排用地、统一进行基础设施建设、统一管理。

第五条 市、县(市、区)规划、建设主管部门主管本行政区域内的村庄规划建设管理工作;国土资源主管部门主管本行政区域内的用地管理工作;乡(镇)政府负责本行政区域内的村庄规划建设管理与用地协调工作,具体由村镇规划建设管理机构和国土资源部门驻乡(镇)机构承担。

第六条 村民委员会应当协助乡(镇)政府、村镇规划建设管理机构和国土资源部门驻乡(镇)机构做好本村内的规划、建设、用地管理工作。

第二章 村庄建设规划的制定

第七条 本市行政区域内的所有村庄都必须编制建设规划。村庄建设规划由乡(镇)政府组织编制,县(市、区)规划、建设主管部门给予指导。

第八条 村庄建设规划按照因地制宜、有利生产、方便生活、合理布局、节约用地、配套建设、协调发展的原则编制。

编制村庄建设规划时,应当对住宅、公共设施、公益事业设施和生产经营性设施进行合理布局,结合旧村改造,充分利用非耕地,逐步建成相对集中、设施配套的村庄。

第九条 村庄建设规划应当以所在地建制镇或者集镇总体规划为依据,根据当地经济发展水平,主要对公共设施、公益事业设施、生产经营性设施、住宅、供水、排水、供电、通讯、道路、绿化、环境卫生等生产和生活服务设施作出具体安排。

第十条 在铁路、国道、省道、县道沿线规划建设村庄时,应当选在铁路、公路的一侧控制线以外进行。历史形成的跨铁路、国道、省道、县道的村庄,应当根据具体情况逐步调整改造,不得再沿铁路、公路两侧发展。

第十一条 村庄建设规划的期限为5至10年。村庄建设规划到期前,应当及时组织修编。

第十二条 村庄建设规划经村民会议讨论同意后,由乡(镇)政府审查并报县(市、区)政府批准。村庄建设规划经批准后,由乡(镇)政府公布,并监督实施。

第十三条 根据社会经济发展要求,经村民会议同意,乡(镇)政府可以对村庄建设规划进行局部调整,并报县(市、区)政府备案。但涉及村庄的性质、规模、发展方向和总体布局等重大变更的,依照本办法第十二条规定的程序办理。

第三章 村庄建设规划的实施

第十四条 村庄规划区内的各项建设,必须服从规划管理。

第十五条 村民在村庄规划区范围内建住宅及附属用房的,按下列程序办理报建手续:

(一)村民向所在村民小组、村民委员会逐级提出书面申请,村民小组、村民委员会应当张榜公布,公布时间不少于15日。公布期满无异议的,由村民小组、村民委员会签署意见转送所在乡(镇)政府村镇规划建设管理机构。

(二)乡(镇)政府村镇规划建设管理机构牵头组织相关人员到实地踏勘,审查申请人是否符合建房条件,拟用地是否符合规划,审查意见报乡(镇)政府。

(三)需要占用耕地的,经乡(镇)政府审核,报县(市、区)规划、建设主管部门审查同意出具《村镇规划选址意见书》后,依法办理用地批准手续;使用原有宅基地、村内空闲地等其他土地的,经乡(镇)政府审核同意出具《村镇规划选址意见书》后,依法办理用地批准手续。

统一组织拆旧建新和不占用耕地建设农民新村的,在按规定履行上述审查和审批手续时,为避免因分户办理出现重复踏勘,可以由村民小组或者村民委员会统一办理。

第十六条 在村庄规划区内兴建公共设施、公益事业设施、生产经营性设施、单位其他工程建设的,必须经乡(镇)政府审核、县(市、区)规划、建设主管部门审查同意出具《村镇规划选址意见书》后,依法办理用地批准手续。

第十七条 村民在村庄规划区内建住宅及其附属用房的,在开工前应当告知乡(镇)政府,由村镇规划建设管理机构和国土资源部门驻乡(镇)机构在5个工作日内派员到现场放线定位和丈量面积。

第十八条 在村庄规划区内兴建公共设施、公益事业设施、生产经营性设施、单位其他工程建设的,必须持《村镇规划选址意见书》、《建设用地批准书》、工程设计图纸,报经所在乡(镇)政府审查同意后,转报县(市、区)规划、建设主管部门批准核发《建设工程规划许可证》。

第十九条 在铁路、公路、河道两侧修建永久性建筑,其建筑物边缘与铁路路基外缘、公路边沟外缘、河道堤岸边缘的间距为:铁路不少于50米,河道不少于30米,高速公路(含匝道)不少于30米,高速公路的连接道不少于20米,国道不少于20米,省道不少于15米,县道不少于10米,乡道不少于5米,村道不少于4米。

第二十条 在村庄规划区内建临时建(构)筑物,须经乡(镇)政府批准,使用期限最长不超过二年。临时建(构)筑物必须在批准的使用期满前自行拆除;如国家或者集体需要用地的,应当在规定期限内自行拆除。

禁止在批准临时使用的土地上建设永久性建(构)筑物和其他设施。

第二十一条 建设单位或者个人不得擅自变更《村镇规划选址意见书》、建设用地批准文件和《建设工程规划许可证》的内容。确需变更的,必须经原审批发证单位按规划要求审查同意并办理变更手续;不符合规划要求的,不得变更。

建设单位或者个人在取得《村镇规划选址意见书》后一年内未办理建设用地手续的,该意见书自行失效;取得建设用地批准文件后两年内未开工又未办理延期手续的,建设用地批准文件自行失效;取得《建设工程规划许可证》后一年内未开工又未办理延期手续的,该规划许可证自行失效。

第二十二条 县(市、区)规划、建设主管部门、国土资源主管部门、乡(镇)政府在受理村庄建设项目中,每个审查环节必须在收到申请之日起15日内完成,每项证件必须在30日内办理完毕。符合条件的,发给证件;不符合条件的,应当书面说明理由;逾期不答复的,视为同意,并在15日内补发证件。

第二十三条 县(市、区)规划、建设主管部门和乡(镇)政府有权对村庄规划区范围内的建设工程依法进行监督管理,保证建设工程符合规划。

第四章 农村宅基地和其他建设用地管理

第二十四条 农村宅基地属于集体所有,农村村民只享有使用权,依法获得的宅基地使用权受法律保护,不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让。

第二十五条 农村村民新建、改建、扩建住宅,应当依法报批,未依法取得合法用地手续,不得动工。

第二十六条 农村村民新建住宅,必须符合村庄建设规划并遵循合理利用土地、切实保护耕地的原则,凡能利用原有宅基地或者村内空闲地、未利用地的,不得占用耕地。

第二十七条 农村村民建房用地必须执行乡(镇)土地利用总体规划,服从村庄建设规划,严禁占用基本农田保护区的耕地。

第二十八条 农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积标准为:占用耕地的不得超过120平方米,占用荒山、荒坡和拆旧建新的控制在180平方米之内。

第二十九条 农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。新住宅建成后,原有旧房根据村庄建设规划要求拆除后,旧房宅基地退回原村民小组或者村民委员会。

第三十条 农村村民经批准占用耕地建住宅的,应当按规定交纳耕地开垦费、耕地占用税和防洪保安资金。经批准拆旧建新或者占用未利用地建住宅的,免收土地规费。

第三十一条 农村宅基地登记发证必须到户,变更登记应当及时办理。农村宅基地使用权证按规定只收取工本费。

第三十二条 在村庄规划区内兴建公共设施、公益事业设施、生产经营性设施、单位其他工程建设的用地管理,依照法律规定进行。

第五章 村庄建筑设计和施工管理

第三十三条 农村村民住宅设计应当讲究新颖、美观、简洁、经济、实用,满足现代农村生活要求,体现当地民居风格和乡土文化气息,符合通风、采光、隔热、排水、防潮等要求。

规划、建设主管部门应当根据农村发展需要设计住宅图纸无偿供村民选用。鼓励村民选用规划、建设主管部门设计的住宅图纸和推荐户型。

第三十四条 村庄建设跨度、跨径在6米以上或者高度4.5米以上的公共设施、公益事业设施和生产经营性设施的建设工程,必须由具有相应资质的单位进行设计,或者选用村镇通用设计和标准设计,并按照要求进行工程地质勘察。

第三十五条 鼓励持有资质证书或从业资格的施工队伍在村庄内从事相应范围的施工任务。

承揽村庄建设工程施工任务的施工企业和施工队伍组织者,应当按照规划、设计图纸和有关技术规范、标准施工。

第三十六条 县(市、区)建设主管部门或其委托的乡(镇)政府应当对村庄建设项目的施工质量与安全进行监督检查。村庄的公共设施、公益事业设施和生产经营性设施等竣工后,应当按照国家有关规定,由建设单位负责组织验收。竣工验收合格之日起15日内,将工程竣工验收报告报县(市、区)建设主管部门备案。

乡(镇)政府应当建立健全村庄规划建设档案管理制度,对规划建设过程中形成的有关资料及时整理归档。

第六章 村庄房屋登记和环境管理

第三十七条 逐步推行村庄房屋权属登记管理制度,鼓励村民依照《江西省城市房屋权属登记条例》办理产权产籍。

第三十八条 村庄应当有计划地进行植树绿化,美化环境。村庄规划确定的公共绿地、苗圃、防护林地、专用绿地,不得占用或者改作他用。

第三十九条 任何单位和个人都应当自觉保护村庄内的文物古迹、古村落、古建筑群、古树名木和风景名胜。

第四十条 村庄应当加强对村容村貌和环境卫生的管理,创造条件对垃圾、粪便进行无害化处理,公共场所应当组织人员清扫保洁。

第四十一条 村民委员会应当采取措施保护水资源和饮用水源,保护军事、防汛、防灾、通信等公用设施。

第四十二条 鼓励单位和个人捐资兴建村庄道路、桥梁、供排水等公用、公益设施。

第七章 附 则

第四十三条 违反本办法的,由规划、建设主管部门或者国土资源主管部门依法处理。

第四十四条 本办法自二OO六年四月一日起施行。




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