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江苏省人大常委会


江苏省慈善事业促进条例

江苏省人民代表大会常务委员会公告第34号


《江苏省慈善事业促进条例》已由江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议于2010年1月21日通过，现予公布，自2010年5月1日起施行。





江苏省人民代表大会常务委员会

2010年1月21日





江苏省慈善事业促进条例

（2010年1月21日江苏省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）



第一章　总 则



第一条 为了弘扬慈善文化，规范慈善活动，保障慈善活动当事人的合法权益，促进慈善事业健康发展，根据《中华人民共和国公益事业捐赠法》等法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本省行政区域内的慈善活动适用本条例。

红十字会、基金会的慈善活动，法律、法规已有规定的，从其规定。

公民、法人和其他组织的慈善志愿服务活动，依照《江苏省志愿服务条例》的规定进行。

第三条 本条例所称慈善活动，是指公民、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿、无偿开展的扶老、助残、救孤、济困、赈灾等活动。

本条例所称慈善组织，是指依法登记成立，以慈善为唯一宗旨的非营利性社会组织。

第四条　发展慈善事业，应当遵循政府推动、民间运作、社会参与、各方协作的方针。

鼓励和支持公民、法人和其他组织开展慈善活动。

第五条　地方各级人民政府应当支持慈善事业发展，将其作为社会保障体系建设和精神文明建设的重要内容，纳入国民经济和社会发展规划。

第六条 县级以上地方人民政府民政部门负责本行政区域内慈善事业的发展和监督管理工作。

县级以上地方人民政府民政部门应当会同有关部门，依法对慈善组织的慈善活动、内部管理等进行监督。

第七条　公民、法人和其他组织应当依法开展慈善活动，不得违背社会公德，不得损害公共利益和他人的合法权益。

第八条　公民、法人和其他组织可以对慈善活动进行监督，可以向有关行政主管部门和慈善组织反映情况、提出意见和建议。



第二章 慈善组织



第九条 公民、法人和其他组织可以依法申请成立慈善组织。

第十条　慈善组织根据本组织的条件和能力，在下列范围内开展慈善活动：

（一）减轻突发事件造成的损失和影响；

（二）帮助困难群体改善生活和健康状况；

（三）帮助残疾人等特殊群体实现基本的生存和发展权利；

（四）支持经济薄弱地区发展教育、文化、卫生等社会事业；

（五）符合慈善宗旨的其他活动。

第十一条　慈善组织应当依法设立理事会、监事会，实行民主管理、民主监督。

慈善组织依法自主管理、自我发展，其内部事务不受任何组织和个人的非法干涉。

第十二条　慈善组织受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，不得私分、侵占、挪用和损毁。

慈善组织应当建立受赠财产的管理制度，保障慈善财产的安全。

第十三条　慈善组织开展慈善活动，可以根据实际需要，列支必要的工作经费和工作人员的工资。

慈善组织应当厉行节约，降低工作成本，除必要的工作经费和工作人员的工资外，慈善组织受赠的财产及其增值应当全部用于慈善事业。

第十四条　慈善组织应当依法建立健全财务管理制度，按照国家规定设置会计账簿，设立独立账户，实行专户管理，独立核算，并接受审计监督。

第十五条　慈善组织应当每年向社会公布下列信息，接受社会监督：

（一）法定代表人、理事会、监事会和办事机构的基本情况；

（二）慈善财产状况，慈善募捐和受赠财产的使用和管理情况；

（三）实施慈善项目以及开展其他重大活动的情况和效果；

（四）年度工作报告、财务报告和审计报告；

（五）工作经费和工作人员工资的列支情况；

（六）法律、法规和章程规定的其他内容。

捐赠人要求查询前款规定信息的，慈善组织应当提供。

第十六条 慈善组织终止，应当按照章程规定的程序表决通过，经业务主管单位同意后，向登记管理机关申请注销登记。慈善组织终止前，应当成立清算组织，在政府有关部门的指导下，清理债权债务。终止后的剩余财产，按国家有关规定，用于发展相关慈善事业或者转入其他慈善组织，并向社会公告。

第十七条　建立慈善组织评估制度，促进慈善组织规范管理，提高社会公信力。具体评估办法由省人民政府民政部门制定。

鼓励慈善组织自愿申请评估。



第三章 慈善捐赠和募捐



第十八条　捐赠人捐赠的财产，应当是其有权处分的合法财产。

捐赠人有权约定其捐赠财产的使用方向、实施项目和受益人。受赠人应当按照约定的用途使用捐赠财产，不得擅自改变捐赠财产的用途。

捐赠人有权查询其捐赠财产的使用情况，提出意见和建议。

第十九条　捐赠人捐赠的物品应当具有使用价值，符合安全、卫生、环保等标准；捐赠批量产品的，应当提供产品质量检验证书或者相关证明材料。

捐赠人捐赠知识产权等无形资产的，应当提供有关证明。

对捐赠财产的价值需要进行评估的，应当由专业评估机构进行。

第二十条 慈善组织和其他组织对捐赠人的个人信息应当依法保密。未经捐赠人同意，不得向社会公开。

捐赠人对捐赠行为、捐赠财产和其他有关事项要求保密的，受赠的慈善组织和其他组织应当保密。

第二十一条　本条例所称慈善募捐，是指本条第二款、第三款规定的组织（以下称具有募捐主体资格的组织）基于慈善宗旨面向社会开展的募集捐赠活动。

慈善组织和法律、行政法规规定可以开展慈善募捐活动的组织在其宗旨、业务范围内开展慈善募捐活动。

前款规定以外的其他组织依照本条例规定取得慈善募捐活动许可证后，可以在特定的时间和地域范围内以规定的方式开展慈善募捐活动。

为帮助特定对象在本单位或者本社区等特定范围内开展的互助性募捐活动，不需要经过行政许可。

第二十二条 申请慈善募捐许可的组织应当具备下列条件：

（一）依法登记成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位；

（二）具备开展慈善募捐活动和救助的能力；

（三）决策、执行、信息公开制度健全规范；

（四）财务管理符合法律、法规和规章的规定。

第二十三条 申请慈善募捐许可的组织应当在开展募捐活动之前，向拟开展募捐活动地区的县级地方人民政府民政部门提交组织登记证书、募捐活动申请书、募捐活动计划、所募款物用途的说明以及法规、规章规定的其他材料。

跨行政区域开展慈善募捐活动的，应当向所在行政区域的共同上级地方人民政府民政部门申请许可。

民政部门应当于收到申请材料之日起十五个工作日内作出是否许可的决定。准予开展慈善募捐活动的，应当向申请人核发慈善募捐活动许可证。许可证应当载明开展募捐活动的组织名称、募捐活动的地域、期限等内容。不予许可的，应当书面通知申请人，并说明理由。

第二十四条 具有募捐主体资格的组织可以开展社会募捐、协议募捐、定向募捐、网络募捐、公益信托、冠名基金等形式的慈善募捐。

在发生重大或者特别重大突发事件时，县级以上地方各级人民政府可以要求相关组织面向社会开展定向慈善募捐。

第二十五条　开展慈善募捐应当遵循自愿、无偿的原则，不得摊派或者变相摊派。

第二十六条　具有募捐主体资格的组织在开展慈善募捐前，应当将组织登记证书或者慈善募捐活动许可证等能够证明具有募捐主体资格的材料，以及募捐的目的、时间和地点、方式、救助对象、使用范围以及其他有关事项在媒体上或者通过其他有效方式向社会公告。

具有募捐主体资格的组织接受捐赠后，应当向捐赠人出具合法、有效的凭证。

募捐结束后十五日内，具有募捐主体资格的组织应当将募捐情况向社会公告。

募捐所得使用计划执行完毕后三十日内，具有募捐主体资格的组织应当将其使用情况向社会公告，并报所在地的民政部门备案，同时接受审计监督。

第二十七条　以义演、义赛、义卖、义拍等方式开展慈善捐赠的，应当会同具有募捐主体资格的组织进行，并向社会公告。义演、义赛、义卖、义拍等方式取得的收入，扣除必要的成本开支后，应当及时全部移交具有募捐主体资格的组织。



第四章 慈善救助和服务



第二十八条 慈善救助应当符合慈善组织的宗旨，根据法律、法规的规定或者与捐赠人约定的合法方式开展。

慈善组织开展救助活动，应当坚持公开、公平、公正，规范救助程序，提高服务水平和工作效率，及时发放救助款物。

第二十九条 慈善组织应当制定年度救助计划。每年救助总支出不得低于上一年总收入的百分之七十。

慈善组织应当建立救助档案，确保救助工作规范有序、有效开展。

第三十条 慈善组织应当建立项目管理制度，根据实际情况确定救助项目，对项目实施进行跟踪监督。

与捐赠人约定的项目实施后，慈善组织应当及时向捐赠人反馈结果。

第三十一条 慈善组织应当制定突发事件应急响应预案，在突发事件发生时配合地方各级人民政府及其有关部门做好救助工作。

第三十二条 慈善组织运用专业器材实施救助项目的，应当组织捐赠人或者生产、销售单位做好安装、调试和操作培训等后续服务工作。

第三十三条　慈善组织应当尊重被救助人的人格尊严，保护被救助人的隐私。

第三十四条　对慈善事业做出较大贡献的公民，其本人或者家庭生活遇有困难时，可以向当地慈善组织提出救助申请，慈善组织应当优先给予救助。

第三十五条 慈善组织以外的其他组织开展慈善救助和服务活动的，按照本章的有关规定执行。



第五章 扶持和奖励



第三十六条 地方各级人民政府应当根据本地经济社会发展状况，制定促进慈善事业发展的政策和措施，引导、扶持慈善事业发展。

县级以上地方各级人民政府应当建立由有关国家机关、社会团体和慈善组织参与的慈善工作协调机制。

第三十七条　地方各级人民政府应当建立表彰激励制度，对慈善事业发展有突出贡献、社会影响较大的公民、法人和其他组织予以表彰。

省人民政府设立“江苏慈善奖”，每两年表彰一次。

第三十八条 地方各级人民政府对于慈善组织及其实施的捐赠和慈善救助项目，可以给予适当补贴或者其他支持。

第三十九条　县级以上地方各级人民政府文化、教育、卫生、公安、税务、新闻出版、广播电视、城市管理等有关部门应当积极为慈善活动提供服务。

第四十条　各级工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会以及其他社会组织，应当支持和参与慈善活动，共同促进慈善事业发展。

居民委员会、村民委员会应当支持和协助慈善组织开展慈善活动。

第四十一条　会展场所、体育场馆、车站、码头、机场、公园、商场等公共场所应当为慈善活动提供便利。

第四十二条 慈善组织按照国家规定享受税收优惠。

公民将其所得中捐赠慈善事业的部分按照国家规定从应纳税所得中扣除。

法人和其他组织捐赠财产用于慈善事业，按照国家规定享受税收优惠。

税务部门应当简化办事程序，方便捐赠人办理有关减免税手续。

第四十三条 境外向慈善组织捐赠的财产和慈善组织进口用于慈善事业的专业器材，按照国家规定减征或者免征进口关税和进口环节增值税。

第四十四条 对慈善事业做出突出贡献的法人和其他组织，地方各级人民政府及其有关部门应当从政策、资金等方面提供优先支持和服务。

第四十五条 县级以上地方人民政府应当建立慈善事业发展信息统计制度，定期向社会公布慈善信息统计资料。



第六章 慈善文化建设



第四十六条 在全社会倡导正确的慈善观，培育全民的慈善意识和社会责任感。

慈善文化建设应当继承中华民族优秀慈善文化传统，吸收国际先进慈善文化成果。

第四十七条 地方各级人民政府应当将慈善文化建设纳入社会主义精神文明建设规划，列入文明城市、文明社区、文明单位的建设内容。

地方各级人民政府及其有关部门应当扶持和鼓励弘扬慈善文化的文学艺术创作和活动。

第四十八条 国家机关、社会团体、企业事业单位和公民应当积极参与慈善文化建设，繁荣慈善文化，创造有利于慈善事业发展的社会环境与氛围。

慈善组织应当加强慈善文化建设，重视培养慈善事业人才。

第四十九条 报刊、广播、电视、互联网等媒体应当积极开展慈善公益宣传，普及慈善知识，传播慈善文化。

第五十条 学校应当通过多种形式向学生传授慈善知识，培养慈善理念。

高等院校、社会科学研究机构应当加强慈善文化建设的研究。

第五十一条 每年十一月第一个星期为江苏慈善周。



第七章 法律责任



第五十二条 慈善组织有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府有关主管部门按照各自职权责令改正，予以警告；情节严重的，撤销登记；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未按法律、法规和章程规定使用财产的；

（二）不履行信息公布义务或者公布虚假信息的；

（三）以营利为目的进行活动的；

（四）以慈善名义进行与慈善宗旨无关的活动的；

（五）泄露捐赠人、被救助人个人信息或者隐私，造成严重后果的；

（六）其他违反法律、法规的行为。

第五十三条 具有募捐主体资格的组织擅自改变所募捐财产用途的，由县级以上地方人民政府民政部门责令改正，予以警告。拒不改正的，经征求捐赠人的意见，由县级以上地方人民政府民政部门将该财产交由其他慈善组织管理。

第五十四条 具有募捐主体资格的组织有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府民政部门责令停止违法活动，予以警告，并责令返还募捐的财产，不能返还的，由县级以上地方人民政府民政部门将该财产交由其他慈善组织管理：

（一）进行与其宗旨、业务范围无关的募捐的；

（二）超越规定期限或者范围进行募捐的；

（三）摊派或者变相摊派的。

第五十五条 未经许可擅自开展慈善募捐活动的，由县级以上地方人民政府民政部门予以制止，责令返还募捐的财产，不能返还的，由县级以上地方人民政府民政部门将该财产交由其他慈善组织管理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十六条 假借慈善名义骗取钱财的，由县级以上地方人民政府公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十七条 私分、挪用或者侵占慈善财产尚未构成犯罪的，由县级以上地方人民政府有关主管部门责令退还，并对直接责任人员处以二千元以上一万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

依照前款追回、追缴的捐赠财产，应当用于原捐赠目的和用途。

第五十八条 地方各级人民政府有关部门及其工作人员有下列行为之一的，根据情节给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）不履行对慈善活动监管职责，造成严重后果的；

（二）非法干涉慈善组织内部事务，严重妨碍慈善组织正常活动的；

（三）挪用慈善财产的；

（四）有其他失职、渎职行为的。



第八章 附 则



第五十九条　境外人员和组织向本省公民、法人和其他组织进行慈善捐赠的，参照本条例执行。

第六十条　本条例自2010年5月1日施行。








关于《江苏省慈善事业促进条例

（草案）》的说明

——2009年9月22日在省十一届人大常委会第十一次会议上

省人大内务司法委员会主任委员 赵顺盘



主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受省人大内务司法委员会委托，就《江苏省慈善事业促进条例（草案）》［以下简称《条例（草案）》］，作如下说明：

一、立法的必要性和可行性

慈善的功能是借助道德的力量对社会财富进行再分配，促进社会公平、和谐。随着我国经济的健康快速发展和社会文明的不断进步，慈善事业发展逐步进入快车道，在改善民生、健全社会保障体系、促进社会主义精神文明建设、构建社会主义和谐社会等方面，发挥着不可或缺的重要作用。党的十七大指出，“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”，这就进一步确定了慈善事业在我国社会保障体系中的位置和作用。

我省慈善事业起步稍迟，但发展很快。目前，在组织网络体系健全程度、基金募集规模、慈善救助能力水平、社会影响效果等方面均位居全国前列。主要表现在：一是组织网络体系基本建立。全省13个省辖市和106个县（市、区）均已成立慈善组织。二是募集的资金大幅增长。截至2008年底，省、市、县（市、区）三级慈善总会累计募集慈善资金总量（含协议捐赠）已超过100亿元；2008年全省其他慈善基金会的捐赠收入达20.3亿元。三是慈善救助项目多样。全省各类、各级慈善组织精心设计并组织实施了一批有影响力、具有品牌效应的慈善救助项目，精心打造了具有江苏特色亮点的慈善品牌。四是开始步入良性发展轨道。一大批企业和慈善项目获得了“中华慈善突出贡献奖”。全省 “慈善超市”、“爱心超市”已有近700家，慈善医院和医疗站点380多个。各类慈善活动为帮助社会困难群体，维护社会稳定做出了积极的贡献。

省委、省政府高度重视推进慈善事业发展。2005年省政府转发了省民政厅《关于加快发展慈善事业的意见》，2006年省民政厅经省政府领导同意，又下发了《关于进一步加快慈善类民间组织发展的意见》。全省各地也纷纷制定推动慈善事业发展的政策性文件，为我省慈善事业的快速健康发展创造了良好的政策环境。

与此同时，也要清醒地看到我省慈善发展面临不少困难和问题，主要表现在：一是社会慈善意识还不够强，慈善资源也缺乏有效整合，区域之间慈善事业发展很不平衡；二是一些慈善组织内部管理还不规范，社会公信力不高；三是慈善募捐程序有待完善，单位、个人擅自向社会募集财产的现象时有发生，个别地方甚至出现骗捐的违法行为；四是一些地方政府支持和推动还不够，慈善捐赠的税收优惠政策落实不到位的现象依然存在；五是社会动员的广度和深度还不够，新闻媒体对慈善事业的宣传力度有待进一步增强，宣传效果有待进一步提升。产生这些困难和问题的原因很多，其中法律规范的缺失是重要因素。

现阶段我国有关慈善事业的法律法规主要有《公益事业捐赠法》、《红十字会法》和国务院发布的《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》等，《信托法》、《民办教育促进法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》等法律以及财政部、民政部、国家税务总局等部门制定的有关规章中各有部分条款涉及慈善内容。但是，关于慈善组织、慈善募捐和捐赠等慈善事业发展中的一些亟需解决的问题仍然无法可依。从慈善事业发达国家的做法和经验来看，通过立法促进慈善事业发展是通行做法，例如，英国、日本、俄罗斯、新加坡都有专项的慈善方面的法律，美国有一系列的规范慈善组织和慈善活动的法律规范。目前，民政部已会同国务院法制办展开慈善立法调研，但预计进入立法程序还会有相当长的过程。由于江苏慈善事业发展比较快，国家立法又一时无法实现，制定我省的慈善事业促进条例，就显得十分迫切，这不仅是对近年来人民群众的强烈意愿和人大代表、政协委员的强烈呼吁的积极回应，也有利于推动和规范我省慈善事业率先发展，同时为全国人大相关立法提供实践探索。



二、《条例（草案）》的起草过程

在省十届人大第五次会议上，吴汉如等21位代表提出了“关于尽快制定《江苏省慈善事业促进条例》的议案”，得到了省人大常委会的关注和重视。2008年，十一届人大常委会决定将慈善事业促进条例列入五年立法规划。这期间，省民政厅、省慈善总会进行了多次调查研究，掌握了大量的资料，为立法做了许多前期准备工作。2009年1月，慈善事业促进条例列入常委会当年立法计划后，省人大内司委迅速会同省民政厅、省慈善总会等部门，研究部署起草工作，并成立法规起草小组，着手起草《条例（草案）》初稿。起草小组有关人员先后赴南京、南通、常州等地进行调研，充分听取宣传、法制、民政、财政、税务、文化等党委、政府有关部门，慈善总会、红十字会、基金会、志愿者协会和其他社会组织，以及有关企事业单位和个人的意见建议，并考察和了解了上海、浙江、广东和贵州等省、市的慈善工作。经过大量调研、多次讨论、反复推敲和修改，于7月初形成了《条例（草案）》征求意见稿。7月中旬，我委将《条例（草案）》征求意见稿发送各市人大和省有关部门征求意见。8月31日和9月2日，我委分别召开两场座谈会，听取了省有关部门和专家学者、慈善捐赠者、慈善工作者的意见和建议。在此基础上，综合各方面意见，对《条例（草案）》征求意见稿又进行了全面修改，并分送省有关部门和部分常委会委员进一步征求意见，再度修改后形成了《条例（草案）》委员会审议稿，于9月7日经内务司法委员会全体会议审议通过。现将《条例（草案）》提交常委会审议。

三、需要说明的几个问题

（一）关于条例的适用范围

本条例的立法宗旨在于促进我省慈善事业健康快速发展，弘扬慈善文化，规范慈善活动，保护慈善活动当事人的合法权益，内容上不求面面俱到。条例第二条规定：“本省行政区域内的慈善活动适用本条例。”同时，考虑到《红十字会法》和国务院《基金会管理条例》已对红十字会、基金会等组织的设立、组织机构、职责、经费和财产、监督管理等方面作出了比较完整的规定，且法律效力高于本条例，因此，《条例（草案）》第二条第二款规定：“红十字会、基金会的慈善活动，法律、法规已有规定的，从其规定。”但是，本条例中关于扶持和奖励、慈善文化建设等方面的规定，仍然适用于红十字会、基金会，其目的在于促进各类慈善组织的健康、有序、全面发展。

（二）关于慈善组织、慈善活动等几个概念

关于慈善组织、慈善活动、慈善捐赠、慈善救助的概念，是本条例的核心内容之一。目前，国家和外省区市还没有关于慈善的专门立法，其他法律法规对于慈善组织等概念也没有明确的界定，《条例（草案）》属于创制性的地方立法，不可避免地要涉及这几个概念。我们在认真研究、科学论证的基础上，参考国内外相关立法和我省实践，对上述概念作出了界定。

《条例（草案）》第三条第一款把慈善组织定义为“依法登记成立，以慈善为宗旨的非营利性社会组织。”这里强调了依法登记和以慈善为宗旨。在我国现有法律框架内，其组织形式主要有三类：社会团体、基金会和民办非企业单位。在实践中，慈善组织可以分别依据《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记。这样就可以把慈善组织纳入规范化、法制化管理的轨道，也便于其开展慈善活动，参与对外交流合作，提高社会公信力。

《条例（草案）》第三条第二款将慈善活动定义为“公民、法人或者其他组织通过慈善组织进行的捐赠、志愿服务、公益信托行为和慈善组织进行的募捐、救助、服务以及其他相关行为。”这里明确了慈善活动包括两方面的内容，一是公民、法人或者其他组织通过慈善组织进行的捐赠、志愿服务、公益信托行为，二是慈善组织进行的募捐、救助、服务以及其他相关行为，这两类行为构成了一个完整形态的慈善活动。

《条例（草案）》第三条第三款将慈善捐赠定义为“公民、法人或者其他组织向慈善组织捐赠财产的行为”，这里强调了捐赠人应当通过慈善组织进行捐赠。捐赠人通过慈善组织进行捐赠等慈善活动，帮助他人服务社会，方可依法享有扶持和优惠政策。在现实生活中经常存在的为帮助特定人（如同事、同学、亲友、邻居）而在特定范围内（如单位、学校、社区、亲友圈内）开展的捐赠和募集活动，还有一些其他形式的帮助他人和服务社会的行为，值得提倡，但其行为主体、权利义务关系与本条例所规范的慈善捐赠不同。

《条例（草案）》第三条第四款将慈善救助定义为“慈善组织向困难群体提供救济和帮助的行为”，这里强调了慈善救助的主体是慈善组织。这样规定的目的，是为了将慈善救助与政府救助及其他形式的社会救助相区分。

（三）关于慈善的发展方针、促进和监督体制

发展慈善事业，需要逐步理顺行政推动和自主发展的关系。当前，我省的慈善事业仍处在起步阶段，需要政府的大力推动，这对于扩大慈善组织的影响力，快速拓展慈善事业发展的空间是必要的，效果也很明显。不少西方发达国家迄今还在沿用政府推动这一做法，主要是通过制定政策，特别是财税政策，助推慈善事业快速发展，值得我们借鉴。但是，慈善事业作为一项社会关注度非常高的公益事业，不能单纯依赖政府推动，还必须坚持民间运作、社会参与、各方协作，并接受社会监督。为促进全省慈善事业的可持续发展，《条例（草案）》明确了我省慈善事业的发展方针，在第四条中规定：“发展慈善事业，应当遵循政府推动、民间运作、社会参与、各方协作的方针。”第五条、第六条还分别规定了地方各级人民政府及其民政部门支持慈善事业发展的职责，明确了主管部门。第八条则明确规定：“公民、法人和其他组织可以对慈善活动进行监督，可以向有关行政主管部门和慈善组织反映情况、提出意见和建议。”

（四）关于慈善组织

从实践来看，全省各地的慈善组织的设立程序、组织形式、活动方式等没有统一的规范，一些慈善组织还存在运行管理不透明、不规范和社会公信力不高等问题，给管理带来了一定的困难，也影响了各类慈善组织自身的进一步发展。因此，在明确界定慈善组织的概念的基础上，进一步规范慈善组织的内部管理和信息公开，健全自主管理、民主监督的慈善组织内部治理结构，是本条例的一项重点内容。《条例（草案）》第二章对慈善组织的设立、活动范围、组织机构、受赠财产管理、财务管理制度、工作经费、信息公布、终止后的财产清算等方面进行了比较详细的规定。例如，第十一条规定：“慈善组织应当依法设立理事会、监事会，实行民主管理、民主监督。”为了保障慈善组织免受非法干涉，保护慈善财产，在第十二条中规定“慈善组织依法自主管理、自我发展，其内部事务不受国家机关、社会团体、其他组织和个人的非法干涉。慈善组织受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，不得侵占、挪用和损毁。”为了引导慈善组织向规范化、制度化方向发展，第十八条还规定建立慈善组织评估制度，鼓励慈善组织自愿申请评估。

关于慈善组织开展慈善活动的范围，是本章的一个重点内容。慈善事业的发展状况与整个经济、社会发展水平有着直接的联系。江苏作为中国东部沿海比较发达的省份之一，慈善事业走在全国前列，在慈善事业发展方向上应具有一定的前瞻性。因此，《条例（草案）》第十条在规定慈善活动范围时，以救助型慈善活动为主、兼顾其他公益事业，列举了六方面的内容：减轻突发公共事件造成的损失和影响；帮助困难群体改善生活和健康状况；帮助残疾人等特殊群体实现基本的生存和发展权利；支持贫困地区发展教育、卫生事业；促进环境保护、慈善文化建设；法律、法规规定的其他活动。

关于慈善组织从受赠款中列支工作经费问题，是社会关注的热点之一。目前，相关法律、法规和部门规章中已有涉及这方面的规定，如《公益事业捐赠法》第二十三条中规定“工作人员的工资和办公费用从利息等收入中按照国家规定的标准开支”、《基金会管理条例》第二十九条规定“基金会工作人员工资福利和行政办公支出不得超过当年总支出的10%”、民政部《救灾捐赠管理办法》第三十一条也规定可以在捐赠款中列支必要的工作经费，等等。从实践来看，慈善组织开展募捐，接受、储存、转运和发放捐赠物资，实施慈善救助项目，兴办慈善公益设施，开展慈善公益宣传，都需要一定的工作经费，另外，慈善组织还需要支付办公经费和工作人员的工资。因此，慈善组织在基本没有政府资金支持、又不能进行经营活动的情况下，从受赠款中列支适当部分作为工作经费，是合理的，也符合国家法律、法规的规定，但支出比例必须严格限制。《条例（草案）》第十五条规定：“慈善组织根据需要，可以从受赠款中列支不超过百分之五的工作经费。慈善组织与捐赠人另有约定的，从其约定。”“慈善组织的办公经费和工作人员的工资支出不得超过当年总支出的百分之十。”

（五）关于慈善捐赠和募捐

慈善捐赠和募捐缺乏程序规范是慈善事业发展中遇到的突出问题之一。因此，《条例（草案）》对慈善捐赠和募捐作了专章的规定，意在促进捐赠和募捐的规范有序进行。第二十条至第二十二条对慈善捐赠作出了具体规范，规定捐赠人向慈善组织捐赠的财产，应当是其有权处分的合法财产；捐赠人有权约定其捐赠财产的使用方向、实施项目和受益人；捐赠人有权查询其捐赠财产的使用情况，提出意见和建议；捐赠人捐赠的物品应当具有使用价值，符合安全、卫生、环保等标准；以义演、义赛、义卖、义拍等方式开展慈善捐赠的，应当会同慈善组织进行，同时接受公证、审计监督，并向社会公告。通过设定这些规范，促使慈善捐赠活动进一步规范化、科学化，更好地保护捐赠人的合法权益，促进慈善捐赠的可持续发展。

慈善募捐是慈善活动中社会关注的热点，草案规定了慈善募捐的主体、原则、形式、程序、信息的发布与公开等内容。如，慈善募捐应当遵循自愿、无偿的原则，不得强行摊派或者变相摊派；慈善组织在开展慈善募捐前，应当将募捐的目的、方式、时间和救助对象、使用范围以及其他有关事项在媒体上或者通过其他有效方式公告；接受捐赠后应当向捐赠人出具合法、有效的凭证；募捐结束后，慈善组织应当及时将募捐情况向社会公告，等等。为了进一步规范慈善募捐行为，防范一些社会组织和个人假借慈善之名进行募集，《条例（草案）》严格限定了开展慈善募捐的主体资格，第二十四条规定：“慈善组织依照法律、法规及其章程的规定，开展社会募捐、协议募捐、定向募捐、网络募捐、公益信托、冠名基金等形式的慈善募捐。在发生重大或者特别重大突发公共事件时，县级以上地方人民政府可以指定相关组织开展面向社会的慈善募捐。除前两款规定外，任何组织和个人不得开展面向社会的慈善募捐。”

（六）关于慈善救助和服务

慈善救助和服务是慈善活动的重要环节之一。慈善救助和服务的质量和水平，是社会评判慈善组织和慈善事业发展的主要标准。近年来，省内各慈善组织开展了大量的慈善救助和服务活动，出现了一些慈善品牌项目，取得了显著的社会效益和影响。但是，一些慈善组织的救助和服务也存在一些诸如救助程序不规范、捐赠款物收支不透明、救助不及时等问题，需要在立法中作出规定。为此，《条例（草案）》第四章对慈善救助和服务的原则、救助的年度计划和支出比例、救助档案、项目管理、被救助人隐私保护等方面作出了规定。条例还总结近年来我省应对突发公共事件的经验，专设了第三十条：“慈善组织应当建立突发公共事件应急响应机制，配合地方人民政府及其有关部门做好救助工作。”根据近年来实物捐赠和专业器材救助增多的情况，为了更好地发挥专业器材的作用，第三十一条规定：“慈善组织运用专业器材实施救助项目的，应当组织捐赠人或者生产、销售单位做好安装、调试和操作培训等后续服务工作。”为吸引更多的公民参与慈善事业，在第三十三条中特地规定，对慈善事业做出较大贡献的公民，其本人或者家庭生活遇有困难时，可以向当地慈善组织提出救助申请，慈善组织应当优先给予救助。

（七）关于扶持和奖励

促进慈善事业的健康、可持续发展，需要制定和落实相应的扶持奖励措施，为此，《条例（草案）》单设“扶持和奖励”一章，从政府引导扶持、表彰奖励、政府补贴、部门服务、社会支持和参与、慈善公益宣传、税收优惠等方面作了规定，其中有一些条款属于创制性规定。如第三十四条中的“县级以上地方各级人民政府应当建立由有关国家机关、社会团体和慈善组织参与的慈善工作协调机制”、第三十五条中的“省人民政府设立‘江苏慈善奖’，每两年表彰一次”、第三十六条中的“地方各级人民政府及其有关部门购买社会服务时，在同等条件下应当优先选择慈善组织”、第三十九条中的“报刊、广播电台、电视台、网站等新闻媒体应当开设慈善节目或者栏目，开展慈善公益宣传，普及慈善知识，传播慈善文化”等。为吸引更多的企业参与慈善事业，第四十二条规定：“对慈善事业做出突出贡献的企业，地方各级人民政府及其有关部门应当从政策、资金等方面提供优先支持和优惠服务。”

（八）关于慈善文化建设

加强慈善文化建设，是促进慈善事业健康、可持续发展的基础性工作。慈善事业是一项需要全社会参与的事业，促进慈善事业发展，不仅要考虑税收优惠、表彰等激励措施，更要大力宣扬慈善文化，在全社会倡导正确的慈善观，培育全民的慈善意识和社会责任感。为此，《条例（草案）》专门设立了“慈善文化建设”一章，规定“地方各级人民政府应当将慈善文化建设纳入社会主义精神文明建设规划”，“国家机关、社会团体、企业事业单位和公民应当积极参与慈善文化建设，繁荣慈善文化”，“学校应当在教学中增加慈善理念、慈善知识的相关内容”，并设立每年十二月第二个星期为江苏慈善周（因每年12月4日为全国法制宣传日，故江苏慈善周设在第二个星期中比较恰当）。

以上说明，连同《条例（草案）》，请予审议。








关于《江苏省慈善事业促进条例（草案）》

审议结果的报告

——2010年1月20日在省十一届人大常委会第十三次会议上

省人大法制委员会主任委员　丁巧仁



主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

《江苏省慈善事业促进条例（草案）》已经省十一届人大常委会第十一次会议初次审议。委员们认为，慈善事业作为我国社会保障体系的重要补充，在构建和谐社会等方面发挥着重要作用，以立法促进慈善事业的发展十分必要。条例草案结构合理，内容基本可行。同时，委员们提出了一些修改意见和建议。会后，省人大常委会法工委在省人大网站上公布草案向社会征求意见，书面征求了十三个市人大常委会和部分立法咨询专家、省人大代表的意见，会同省人大内司委、省民政厅专门赴北京向国务院法制办和民政部就审议中的焦点问题作了请示，并赴镇江、扬州进行了调研，召开了立法论证会和省有关部门的征求意见座谈会。在此基础上，省人大常委会法工委会同省人大内司委、省民政厅对各方面的意见、建议进行了分析、研究。省人大法制委于1月7日召开全体会议对草案进行了审议。现将审议结果报告如下：

一、关于慈善活动的定义

草案规定,公民、法人和其他组织需要通过慈善组织开展慈善活动。审议中部分委员认为，把慈善活动仅限于通过慈善组织进行的救助、服务等慈善行为范围偏窄，不利于促进慈善事业的发展。国务院法制办和民政部的同志建议，条例应当把扶持和促进慈善事业的发展作为基调，不宜将慈善活动的范围界定得过窄，慈善活动是包括慈善组织在内的公民、法人和其他组织自愿、无偿开展的救助等活动。根据调研和各方面的意见，建议将草案第三条中慈善活动的定义修改为“本条例所称慈善活动，是指公民、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿、无偿开展的扶老、助残、救孤、济困、赈灾等活动”。

同时，由于慈善活动主体范围扩大，为了保证草案逻辑上的周延，相应删除了草案第三条中有关慈善捐赠和慈善救助的定义，并在第四章中增加一条作为草案修改稿的第三十五条，规定慈善组织以外的其他组织开展慈善救助和服务按照本章有关规定执行。

二、关于慈善组织的经费

审议中部分委员认为，慈善组织在受赠款中列支必需的工作经费和人员工资是必要的，但规定具体的比例不合适。国务院法制办和民政部的同志认为，在国家对慈善组织的工作经费和人员工资如何列支没有明确规定的情况下，地方立法不宜对慈善组织规定统一的经费列支比例，建议作原则表述。因此，建议将草案第十五条修改为：“慈善组织开展慈善活动，可以根据实际需要，列支必要的工作经费和工作人员的工资。”“慈善组织应当厉行节约,降低工作成本，除必要的工作经费和工作人员的工资外，慈善组织受赠的财产及其增值应当全部用于符合其宗旨的慈善事业。”同时，为了加强对慈善组织列支经费的监督，根据委员的意见，在草案第十六条中增加一项作为第五项，规定慈善组织应当每年向社会公布其工作经费和工作人员的工资情况。

三、关于慈善募捐的规范

关于慈善募捐，审议中有的委员认为，应当严格限定慈善募捐的主体资格，草案中关于只有慈善组织才能开展慈善募捐的规定是可行的。有些委员认为，对慈善募捐的主体限定太严不利于促进慈善事业的发展，建议从实际出发，放宽慈善募捐主体的范围。国务院法制办和民政部的同志认为，面向公众的慈善募捐不同于慈善捐赠，在促进其发展的同时需要严格规范，建议对慈善募捐设定行政许可。

根据行政许可法的要求，在法规中设定行政许可应当采取听证会、论证会的形式听取意见。2009年12月28日，省人大常委会法工委会同省人大内司委，专门就是否对慈善募捐设定行政许可召开了立法论证会，对设定慈善募捐许可的必要性和可行性进行了论证。论证会上，多数同志赞成设定慈善募捐许可，认为设定慈善募捐许可，既可以扩大草案中慈善募捐的主体范围，让更多符合条件的组织开展慈善募捐，又可以规范慈善募捐行为，促进慈善事业的健康发展。少数同志不赞成设定慈善募捐许可，理由是目前我国慈善事业发展比较落后，草案应当放宽对慈善募捐主体的限制，建议采取事后监管的方式规范慈善募捐。

法制委综合委员们的审议意见、国务院法制办和民政部同志的建议以及立法论证会的论证情况，经与省人大内司委、省有关部门反复研究、论证，建议对慈善募捐设定行政许可。草案修改稿第二十一条规定，慈善组织和法律、法规规定可以开展慈善募捐的组织无需行政许可即可在其宗旨、业务范围内开展慈善募捐活动，除此之外的其他组织必须依照本条例规定获得行政许可后才可以在特定的时间、地域范围以规定的方式开展慈善募捐活动，但为帮助特定对象在本单位或者本社区等特定范围内开展的互助性募捐活动不需要经过行政许可。草案修改稿第二十二条规定了申请慈善募捐许可的组织应当具备的五项条件，包括申请的组织必须是依法登记成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位、具备开展慈善募捐活动和救助的能力等条件。草案修改稿第二十三条规定了申请和批准行政许可的程序。草案修改稿第五十六条对未经行政许可开展慈善募捐的行为设定了相应的法律责任。

四、其他修改意见

（一）有的委员提出，为加强对慈善募捐的监督，草案应当明确规定募捐款的使用情况要向社会公开。因此，建议增加一款作为草案修改稿第二十六条第四款：“募捐所得使用计划执行完毕后三十日内，具有募捐主体资格的组织应当将其使用情况向社会公告，并报所在地的民政部门备案，同时接受审计监督。”

（二）有的部门提出，草案中关于以义演等方式开展慈善捐赠的应当同时接受公证、审计监督的规定不妥。鉴于地方性法规无权规定强制公证事项，审计监督在草案修改稿其他条款中已有所涉及，因此建议删除草案第二十二条中的“同时接受公证、审计监督”。

（三）有的地方提出，草案第五十一条中规定的假借慈善名义面向社会募集财产的行为，其性质相当于诈骗，由民政部门处罚是否合适建议斟酌。因此，建议将草案第五十一条修改为：“假借慈善名义骗取钱财的，由县级以上地方人民政府公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

此外，还根据有关方面的意见，对草案作了部分文字、技术修改，并对有关条款顺序作了相应调整。

法制委员会已按照上述修改意见提出了草案修改稿，建议本次常委会审议后通过。

以上报告和草案修改稿是否妥当，请予审议。







国务院安全生产委员会办公室


国务院安委会办公室关于进一步加强煤矿瓦斯治理工作的指导意见

安委办〔2008〕17号


各产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团安全生产委员会：

　　近年来，各地区、各部门全面贯彻落实煤矿瓦斯治理的各项政策措施，全力推进煤矿瓦斯治理攻坚，实现了煤矿重特大瓦斯事故较大幅度下降的阶段性目标。但煤矿瓦斯治理基础工作仍很薄弱，重特大瓦斯事故尚未得到有效控制。为贯彻落实全国煤矿瓦斯治理现场会精神，巩固煤矿瓦斯治理攻坚战成果，进一步提高煤矿瓦斯治理水平，有效防范和遏制重特大瓦斯事故，实现煤矿安全生产形势的明显好转，现就加强煤矿瓦斯治理工作提出以下指导意见：

　　一、指导思想和工作目标

　　1．指导思想。深入贯彻党的十七大精神，落实科学发展观，坚持“以人为本”和“安全发展”，以有效防范和遏制重特大瓦斯事故、大幅度降低瓦斯事故总量为目标，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针，进一步加强领导、落实责任、增加投入、依靠科技、严格监管、强化监察，着力构建“通风可靠、抽采达标、监控有效、管理到位”的煤矿瓦斯综合治理工作体系，推动煤矿瓦斯治理工作再上新水平。

　　2．工作目标。到2010年，全国煤矿瓦斯事故死亡人数比2007年下降20%以上，重特大瓦斯事故得到有效遏制；煤层气（煤矿瓦斯）抽采总量突破100亿立方米；建成100个瓦斯治理示范矿井和100个瓦斯治理示范县，煤矿瓦斯综合治理工作体系建设取得明显成效，为实现煤矿安全生产状况明显好转、根本好转奠定基础。

　　二、优化生产布局，合理组织生产，为瓦斯治理工作提供基础保障

　　3. 优化生产布局。矿井和采区设计要依据瓦斯地质资料详细分析和预测矿井瓦斯灾害情况，根据煤层和瓦斯赋存情况，优化巷道布置，简化生产系统，积极采用先进的支护工艺，保证合理通风断面，明确煤层和工作面开采顺序；生产系统和布局必须充分考虑瓦斯治理的需要，并贯穿于新建、改扩建、水平延深、采区设计、生产准备到工作面衔接的各个环节；新采区投产前，必须完成有关瓦斯治理工程，具备瓦斯治理的各项功能和条件，否则不准投产；现有生产矿井要落实瓦斯治理的有关规定，完善瓦斯治理工程，调整和优化生产布局；科学合理确定工作面走向和倾斜长度，实现安全高效、合理集中生产。

　　4. 合理组织生产。煤矿必须按照《煤炭生产许可证》载明的能力编制生产计划和组织生产，严禁超能力组织生产；高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井各采区的同一煤层只能有1个回采工作面进行生产，严禁超强度组织生产；要严格劳动组织管理，按照核定能力和生产计划核定劳动定员，严禁超定员组织生产；要坚持正规循环作业，采掘工作面要确定合理的推进度，采掘进度要与支护、通风等工序相协调，保证各辅助环节及时跟进到位。

　　5. 坚持正规开采。矿井要加强生产准备，始终保持水平、采区和采掘工作面的正常接替与衔接。矿井开拓系统形成后，方可进行采区准备巷施工；准备采区必须在采区构成通风系统后，方可开掘其他巷道；采煤工作面必须在采区构成完整的通风、排水系统后，方可回采；煤与瓦斯突出矿井、高瓦斯矿井和低瓦斯矿井高瓦斯区域的采煤工作面，不得采用前进式采煤方法；采煤工作面必须保持至少2个安全出口，形成全风压通风系统，按规定淘汰落后和非正规采煤方法、工艺。

　　三、建立系统合理、设施完好、风量充足、风流稳定的通风系统，确保通风可靠

　　6．确保系统合理。矿井必须具备独立完整的通风系统，并不断优化，适应矿井延深和采掘接替的变化，保持系统的简单、稳定、可靠。各煤矿企业应根据矿井实际情况，按规定进行通风阻力测定，明确通风系统合理的通风线路、通风阻力和阻力分布比例，通风系统不合理时，应当进行系统改造。矿井通风阻力必须符合《煤矿井工开采通风技术条件》（AQ1028-2006）的规定，否则应采取降阻措施；矿井的生产水平和采区必须实行分区通风，采区进、回风巷必须贯穿整个采区，严禁一段为进风巷、一段为回风巷。高瓦斯矿井、煤与瓦斯突出矿井的每个采区、低瓦斯矿井开采煤层群和分层开采采用联合布置的采区、开采容易自燃煤层的采区，必须设置专用回风巷；回采工作面通风方式的选择，必须满足治理瓦斯的需要。严禁无风、微风作业和采取不合理的串联通风。

　　7. 确保设施完好。煤矿企业要保持风机、风门、风筒、密闭等井下通风设施及构筑物完好。矿井主要通风机和局部通风机要按规定定期检测、检修和维护，实行挂牌管理，专人负责并持证上岗，按规定进行反风演习，保证通风设施完好、正常运行；要加强对风门、风筒、密闭等通风设施及构筑物设置的管理，明确构筑标准和验收程序，已有设施要建立检查和维护制度，定期检查其完好情况，保持通风设施完好可靠，防止风流短路、系统紊乱和有害气体涌出；总回风巷、主要回风巷不得设置风流控制设施。采区应尽量减少通风构筑物，减少漏风，提高有效风量率；要加强通风巷道维护，保证风流畅通。

　　8. 确保风量充足。矿井总风量、采掘工作面和各供风场所的配风量，必须满足安全生产的要求，风速、有害气体浓度等必须符合《煤矿安全规程》规定。不能满足用风需要时，应当进行系统改造，否则必须按实际供风量核定矿井和采区产量，严禁超通风能力组织生产；矿井主要通风机应当双机同能力配备，实现双回路供电；矿井开拓、准备采区以及采掘作业前，要准确预测瓦斯涌出量，制定通风风量计算和配风标准，编制通风设计，保证采掘面配风充足；硐室配风量要满足设备降温、空气质量符合规定、有害气体不超限的要求；矿井有效风量率应达到87％以上。矿井风量应当在满足井下各工作地点、通风巷道和硐室等用风的前提下，加强通风能力配备，具备充足、合理的富余系数，提高矿井抗灾能力。开采自燃、容易自燃煤层的矿井和采区，风量配备要在满足防治瓦斯的前提下进行有效控制，满足防范自然发火的要求。

　　9. 确保风流稳定。煤矿要严格按《煤矿安全规程》建立和执行测风制度，对井下用风地点和通风巷道定期测定风量，并根据生产变化及时对通风系统和供风量进行调整，保证采掘工作面及其他供风地点风流稳定可靠。废弃巷道、盲巷和与采空区联通的巷道要及时进行封闭；要尽量减少角联通风，对无法避免的角联通风巷道要进行有效控制，确保风向、风速稳定，严禁在角联通风网络内布置采掘工作面；要根据采掘进度及时施工永久通风设施，杜绝通风工程亏欠，并确保风流稳定，控制可靠。掘进工作面必须采用局部通风机通风或全风压通风；高瓦斯矿井、煤与瓦斯突出矿井掘进工作面必须实行“三专两闭锁”，采用“双风机、双电源”，并实现运行风机和备用风机自动切换，保持局部通风机连续运转、均衡供风、风流稳定。低瓦斯矿井的煤与半煤岩掘进工作面要积极推广使用“双风机、双电源”，确保供风稳定、可靠。

　　四、强化多措并举、应抽尽抽、可保尽保、抽采平衡的技术措施，确保抽采达标

　　10. 坚持多措并举。煤矿要加强生产全过程的瓦斯抽采，因地制宜、因矿制宜，坚持地面与井下抽采相结合，邻近层与本煤层抽采相结合，采前抽采与边抽边采、采空区抽采相结合，利用一切可能的空间和条件充分抽采煤层的瓦斯。要准确掌握开采水平和回采区域煤层的瓦斯压力、瓦斯含量、煤层透气性等参数，科学确定抽采方式，并根据采掘工作面瓦斯涌出情况，合理选择抽采系统、抽采方法和抽采工艺。要积极采用密集钻孔、大直径钻孔、水平长距离钻孔、专用巷道等抽采工艺，强化抽采措施；要优先选择高负压大流量水环式真空泵，瓦斯抽采泵和管网的能力要留有足够的富余系数，泵的装机能力应为需要抽采能力的2～3倍；具备条件的矿井，应分别建立高、低浓度两套抽采系统，满足煤层预抽、卸压抽采和采空区抽采的需要。

　　11. 坚持应抽尽抽，可保尽保。所有应进行抽采的矿井要建立完善的地面永久瓦斯抽采系统，最大限度地把煤层中的瓦斯抽采出来，降低煤层的瓦斯含量，实现抽采达标。水平接续、采区衔接都要保证瓦斯预抽达标和整个抽采作业过程的安全技术要求，实现先抽后采；煤与瓦斯突出矿井具备开采保护层条件的，必须优先选择开采保护层，实施超前预抽瓦斯等区域防突措施，并强化“四位一体”防突措施的落实；要认真考察被保护层保护范围和保护效果，并确保保护效果有效；保护层开采过程中要避免煤柱留设，并积极推广沿空留巷无煤柱开采技术，取消阶段煤柱；不具备保护层开采条件的突出煤层，应采用煤层顶、底板巷道和穿层钻孔、顺层长钻孔等措施预抽煤层瓦斯，突出危险区域煤层掘进工作面应在预抽钻孔的掩护下进行作业；严重突出危险煤层尽可能选择地面钻井预抽或穿层钻孔预抽。石门揭穿突出煤层前必须编制设计，严格突出危险性预测和防突效果检验，留设足够的岩柱尺寸，认真实施抽采瓦斯、水力冲孔等综合防突措施?

　　12. 保持抽采平衡。煤矿企业要组织编制瓦斯抽采中长期规划和年度实施计划，并加强对实施情况的考核，保证矿井瓦斯抽采能力与采掘布局协调平衡。煤层瓦斯抽采工程要做到与采掘工程同步设计、超前施工、超前抽采，超前预抽时间要满足煤层预抽效果达标的要求；矿井生产计划的编制应以矿井瓦斯抽采达标煤量为限，计划开采煤量不得超出瓦斯抽采达标煤量；应抽采瓦斯的矿井生产安排必须与瓦斯抽采达标煤量相匹配，保持抽采达标煤量和生产准备及回采煤量相平衡，使采掘生产活动始终在抽采达标的区域内进行。

　　13. 实现效果达标。瓦斯抽采要以满足采掘工作面安全生产要求为前提。煤矿企业要建立瓦斯抽采达标考核办法，加强对瓦斯抽采效果的评估考核；要针对煤层瓦斯赋存条件，试验摸索实现抽采达标的系统、设备和工艺参数，建立抽采设计和评估考核标准；煤层经抽采瓦斯后，采掘工作面瓦斯抽采率、煤的可解吸瓦斯含量和回风流瓦斯浓度要达到《煤矿瓦斯抽采基本指标》（AQ1026-2006）的要求；所有突出矿井必须实施区域预抽，突出煤层突出危险区域的采掘工作面经预抽后，瓦斯含量和瓦斯压力要达到《煤矿瓦斯抽采基本指标》规定要求，否则严禁组织采掘作业。

　　五、建立装备齐全、数据准确、断电可靠、处置迅速的监控系统，确保监控有效

　　14. 确保装备齐全。所有煤矿都必须按照《煤矿安全监控系统及检测仪器使用管理规范》(AQ1029-2007)的要求安装煤矿安全监控系统。安全监控系统的中心站、分站和传输电缆、传感器等设备要齐全，数量和安装设置要符合规定。中心站应双回路供电，并双机或多机备份，备份主机能在5分钟内投入工作；有不小于2小时在线式不间断电源，有接地、防雷装置及录音电话；矿调度室内有主机或显示终端；联网主机有防火墙等网络安全设备；井下分站应设置在进风巷道或硐室中；井下设备之间使用专用阻燃电缆或光缆连接。

　　15. 确保数据准确。要健全完善各种规章制度，确保安全监控系统正常运行。要制定安全监控岗位责任制、操作规程、值班制度、维护调校等规章制度，完善图纸台账，配备足够的管理、维护、检修、值班人员，并经培训持证上岗；监控主机能显示所有传感器的真实信息，监控中心能适时反映监控场所和对象的真实状态；甲烷传感器必须按照规定的报警、断电和复电值以及断电范围进行设置，必须采用新鲜空气和标准气样用正确的方法调校。没有能力对系统和传感器进行维护、调校的小煤矿，要与技术服务机构签订协议，及时维护、定期调校，保证系统运行稳定、数据准确可靠。

　　16. 确保断电可靠。要正确选择监控设备的供电电源和连线方式，保证监控系统的断电和故障闭锁功能。监控设备的供电电源必须取自被控开关的电源侧；每隔10天必须对甲烷超限断电闭锁和甲烷风电闭锁功能进行测试，保证甲烷超限断电、停风断电功能和断电范围的准确可靠，中心站应正确显示报警断电及馈电的时间、地点。采、掘工作面等作业地点瓦斯超限时，应声光报警、自动切断监控区域内全部非本质安全型电气设备的电源并保持闭锁状态。

　　17. 确保处置迅速。各地和煤矿企业要建立和完善瓦斯事故应急预案，落实应急措施。各地要加快监控系统区域联网和技术服务体系建设，完善网络中心和服务机构非正常处置程序和应急预案，确保网络和系统正常运行并发挥其监测、控制和预警作用。煤矿企业要加强监控中心的值班、值守，明确值班、带班人员的责任，当瓦斯超限和各类异常现象出现时，要迅速做出反应，采取正确的应对措施，及时处理瓦斯异常问题。大型煤矿要建立救援队伍，配足救援装备；不具备建立救援队伍条件的小型煤矿要与周边专业救援队伍签订协议，保证事故的及时抢险和救助。新建矿井和具备条件的生产矿井要建设井下应急避难所，具备为遇险人员提供供氧（风）、通讯、食品、饮水等功能。

　　六、构建责任明确、制度完善、执行有力、监督严格的管理机制，确保管理到位

　　18. 确保责任明确。煤矿企业要健全以煤矿企业及所属矿井主要负责人对本单位瓦斯治理工作全面负责的责任制度体系，保障瓦斯治理规划、目标、措施的制定实施和体系、机构、投入的落实；要细化瓦斯治理和安全生产责任，并分解落实到煤矿企业各个层级、各个环节和各个岗位，上至董事长、总经理和总工程师（技术负责人），下至作业现场的每个职工，都要明确具体的岗位职责；要健全以总工程师（技术负责人）为核心的技术管理体系，设立由总工程师（技术负责人）直接管理的科研、设计、地测、生产技术、“一通三防”等技术部门和机构；高瓦斯、煤与瓦斯突出矿井必须按要求设立通风、防突、抽采、安全监控等专业队伍，并配备专业技术人员；矿井必须设专职通风副总工程师，提倡设通风副矿长，实现技术与行政管理责任分离；煤与瓦斯突出矿井应设专职地测副总工程师；涉及瓦斯治理的矿井开拓部署、采掘巷道布置、生产系统调整和技术规范、标准、措施的制定，以及新技术、新装备、新工艺的推广应用等重大技术问题，必须由总工程师（技术负责人）负责决策。

　　19. 确保制度完善。煤矿企业要建立健全瓦斯防治规章制度，把通风、抽采、监控、防尘、防火等各个环节、各个岗位的工作要求，全部纳入规范化、制度化轨道，做到有章可循。要根据井下条件的变化和随时出现的新情况、新问题，不断修改、充实、完善规章制度和各项措施。要建立隐患排查制度，及时排查治理瓦斯等隐患；要建立瓦斯等有害气体的检查制度，配备足够的瓦斯检查人员，落实巡回检查和专人检查规定；要树立“瓦斯超限就是事故”的理念，建立瓦斯超限追查制度，查找和消除事故隐患。要建立排放瓦斯管理制度，落实安全排放措施，确保瓦斯排放安全；要建立通风系统调整管理制度，明确程序、分级审批、专人指挥，改变全矿井通风系统时，必须由煤矿企业总工程师（技术负责人）进行审批；要建立巷道贯通管理制度，保证贯通两巷的正常通风和系统稳定、瓦斯不超限；要建立机电设备使用管理制度，加强矿用设备安全标志管理，加强机电设备和供电系统维护，按规定定期检测检验，及时淘汰国家明令禁止使用的设备，坚决杜绝失爆，保障供电安全。

　　20. 确保执行有力。煤矿企业要加强对干部、职工的培训，保证对规章制度的正确理解和掌握，自觉遵守各项规章制度，提高执行能力；要将瓦斯治理的责任落实到每个矿井、区队、班组，落实到每个环节、每道工序；要建立瓦斯治理定期研究和推进机制，明确工作标准、工作程序和执行标准，煤矿企业及所属矿井主要负责人每月至少组织专题研究一次瓦斯治理工作，定目标、定责任、定进度，及时研究解决瓦斯治理工作中的突出问题，确保职责和制度的落实；要坚持从严要求、一丝不苟，严格执行规章制度，严厉惩处违章指挥、违章作业、违反劳动纪律的行为。要积极发挥党、政、工、团、妇联和群众的监督作用，实现群防群治。

　　21. 确保监督严格。煤矿企业及所属矿井要认真落实岗位责任，建立严格的监督检查和考核奖惩制度，加强对安全生产规章制度、规程、标准、规范的执行情况的监督检查；煤矿各级干部必须切实履行职责，要认真落实国务院办公厅转发的国家发展改革委、国家安全监管总局《关于煤矿负责人和生产经营管理人员下井带班的指导意见》，强化和完善领导干部下井带班制度，切实履行下井带班职责，加强对重点部位、关键环节的巡视、检查和监督，研究解决井下存在的突出问题，增强下井带班效果；要加强瓦斯治理目标和责任制落实情况的监督考核，实行“一票否决”。

　　七、全面落实煤矿瓦斯治理和利用的政策措施

　　22. 制定和实施瓦斯治理工作规划。各产煤省（区、市）要在深入调查研究、摸清底数、分析现状和问题的基础上，结合实施《煤矿安全生产“十一五”规划》和《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十一五”规划》，尽快研究制定煤矿瓦斯治理和利用“十一五”后三年规划，明确瓦斯治理的目标、任务、重点和保障措施，抓住关键环节，确定瓦斯治理和利用的重点工程，落实具体的项目和资金，提出分步骤达到的要求。各产煤市（地）、县（区）和重点煤矿企业也要结合实际，尽快研究制定本行政区域或本企业煤矿瓦斯治理和利用“十一五”后三年规划。

　　23. 进一步落实和完善瓦斯治理和利用政策。各产煤省（区、市）要认真贯彻落实《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》(国办发〔2006〕47号)，结合本地区实际，制定落实各项政策实施办法和措施，用足用好已出台的各项鼓励煤层气（煤矿瓦斯）抽采和利用的经济政策；要督促煤矿企业加强瓦斯利用基础设施建设，加大瓦斯利用工作力度，以用促抽；要建立煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用独立核算机制，用足用好销售煤层气（煤矿瓦斯）增值税先征后退、免征所得税、加速抽采设备折旧、煤层气（煤矿瓦斯）利用财政补贴、鼓励煤层气（煤矿瓦斯）发电上网和优惠电价等优惠政策；要围绕项目核准、建设用地、瓦斯发电并网、管网输送、财税和价格支持等方面，制定出台新的政策措施，加大扶持引导力度，促进煤矿企业瓦斯抽采与利用工作健康发展。

　　24. 严格煤矿安全准入。要将瓦斯治理工程作为煤矿新建项目核准、“三同时”审查的重要内容，高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井新建与改扩建项目，瓦斯治理工程不配套的，不得立项建设；禁止新建开采突出煤层规模在30万吨/年以下的煤矿，正在建设的要采取修改设计、工程补套等措施，达不到标准的依法退出；继续淘汰关闭瓦斯灾害严重、不具备治理能力和不具备安全生产条件的煤矿；对存在重大瓦斯隐患而没有整改的煤矿，不得延期、换发安全生产许可证。

　　八、强化对瓦斯治理工作的监督管理和监察

　　25. 强化瓦斯治理行业管理。煤炭管理部门要加强行业管理和指导，按规定组织开展所辖煤矿的瓦斯等级鉴定，严把审核批准关，严格按标准和规范确定矿井瓦斯等级；要严肃认真地搞好矿井生产能力核定工作，把构建瓦斯综合治理工作体系的要求特别是矿井通风、瓦斯抽采能力等作为生产能力核定的重要内容和约束指标；要积极推进辖区内煤矿企业瓦斯综合治理工作体系的建设。

　　26. 强化瓦斯治理监管监察。煤矿安全监管部门要进一步加强对煤矿企业落实瓦斯治理规定的日常监督，督促煤矿企业认真排查治理重大瓦斯隐患，落实瓦斯治理各项措施，对辖区内煤矿落实瓦斯综合治理工作体系要求的情况进行监督检查。煤矿安全监察机构要将煤矿瓦斯治理情况作为监察重点，列入年度监察计划，开展定期监察、专项监察和重点监察，对存在重大瓦斯隐患而没有整改的煤矿，要依法暂扣安全生产许可证。凡存在系统不完善、管理不到位、抽采不达标等问题仍然组织生产的，必须责令停产整顿。对存在重大瓦斯隐患难以治理的煤矿，特别是煤与瓦斯突出严重矿区生产能力在30万吨/年以下的煤矿，应提请地方政府对该煤矿治理灾害的能力进行专家论证，并决定是否予以关闭；对瓦斯隐患严重、排查治理不力酿成事故的，要依法从严追究责任。

　　九、加强组织领导，扎实推进瓦斯治理工作

　　27. 加强瓦斯治理工作的组织领导。地方各级政府要健全煤矿瓦斯治理协调机制，充分发挥瓦斯治理协调领导小组的作用；要强化地方政府和煤矿企业两个主体责任的落实，把瓦斯治理和安全生产纳入政绩业绩考核内容。煤炭行业管理、煤矿安全监管部门和煤矿安全监察机构要将瓦斯治理工作纳入重要议事日程，主要负责人亲自抓，加强对瓦斯治理工作的组织领导，加大瓦斯治理政策措施落实力度，完善瓦斯治理指标考核体系，推进瓦斯综合治理工作体系建设。煤矿企业及所属矿井的负责人，特别是主要负责人，要认真落实安全生产主体责任，健全机构，充实人员，完善制度，明确职责和权利，加强监督和考核，确保各项政策措施在本企业的贯彻落实。

　　28．深化瓦斯隐患排查治理。各地和各煤矿企业要对煤矿“一通三防”工作，包括通风系统、瓦斯抽采、监测监控以及机构队伍、规章制度、安全投入、现场管理等方面存在的隐患和问题，进行排查和治理；要建立健全煤矿重大安全隐患排查、治理和报告制度，落实企业隐患治理的主体责任。对瓦斯隐患的治理，要做到项目落实、资金落实、责任落实、进度落实；要建立隐患分级监控制度，对矿井通风、抽采、监控、防火、防尘等系统存在的重大安全隐患，实行政府部门挂牌督办，重点治理。

　　29．加大瓦斯治理投入。各地要用好煤矿安全技术改造国债资金，加大煤矿瓦斯治理配套资金的支持和引导力度，重点用于煤矿瓦斯隐患治理；各煤矿企业要持续增加安全投入，按需提取煤炭安全生产费用，提取的安全费用重点用于瓦斯治理，以保证通风、抽采、防火、防尘、监控系统的稳定可靠，设备设施到位。各地要加强煤矿安全技改项目的审查和组织实施，定期检查煤炭安全生产费用提取、使用和煤矿安全改造项目执行情况，确保煤炭安全生产费用、国债资金及地方和企业配套资金真正发挥作用，提高煤矿安全生产保障能力；要加快推进煤矿安全监控系统联网和煤矿测控仪器区域技术服务中心建设，以确保本地所有煤矿安全监控系统都能得到及时维护和稳定运行。

　　30. 依靠科技进步推进瓦斯治理工作。各地和有条件的煤矿企业要健全瓦斯治理科研机构，充实科研人员，加强与科研院所的合作，加快构建瓦斯防治科技支撑体系。要根据本地区、本企业煤层地质条件和瓦斯赋存特点，深入研究瓦斯灾害发生机理，以煤与瓦斯突出预测、区域防突、低透气性煤层抽采和地面煤层气开发为重点，开发瓦斯治理关键技术和装备；要积极推广先进适用的煤矿瓦斯治理技术装备。国有重点煤矿要成为安全生产科技创新的主体，主动联合科研机构和高等院校，研究和率先采用安全性能可靠的新技术、新工艺、新设备和新材料，并发挥示范作用。

　　31. 着力推进瓦斯治理示范矿井和示范县建设。各地和煤矿企业要结合本地区、本企业瓦斯灾害和地质赋存特点，统筹规划，分步推进，分类指导，典型引路，一矿一策，充分借鉴煤矿瓦斯抽采利用示范项目建设取得的经验和技术成果，研究探索和不断丰富瓦斯治理技术手段，构建适合本地区、本矿区特点的瓦斯灾害防治技术体系，推进构建瓦斯治理示范县和示范矿井建设，提高本地区和本企业瓦斯灾害治理水平。到2010年，各产煤省（区、市）都要建设一批瓦斯治理示范县，国有重点煤矿企业要建设一批瓦斯治理示范矿井；具备条件的煤矿企业要建成瓦斯治理示范企业，其所属矿井要实现瓦斯治理整体达标。

　　32．加强综合协调，推进煤矿瓦斯治理工作取得实效。各地安委会及其办公室要充分发挥综合协调作用，落实煤矿瓦斯治理工作任务和相关责任，督促指导相关部门和煤矿企业制定煤矿瓦斯治理和利用“十一五”后三年规划并组织实施；要组织开展瓦斯治理现状调研，及时发现和分析解决本地区瓦斯治理工作的重大问题；要督促政府相关部门和有关企业，解决煤层气（煤矿瓦斯）发电上网、价格补贴、增值税返还、免征所得税、采煤采气权交叉等制约煤矿瓦斯抽采利用的突出问题，并制定促进煤矿瓦斯治理的政策措施，推进煤矿瓦斯治理工作取得实效。

　　请各产煤省（区、市）安委会将本指导意见转发至各有关成员单位以及各产煤市（地）、县（区）和各煤矿企业，并参照本指导意见制定本地区实施意见。

　　

　　国务院安全生产委员会办公室

　　二○○八年八月十一日