最高人民法院关于《行政诉讼法》施行前法律未规定由法院受理的案件应如何处理的批复

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刍议我国选举组织的改革与完善

郑超峰
（中国政法大学研究生院 北京 100088 ）

摘要：作为主持选举的选举组织机构的公正与独立是选举公平公正开展、公民选举权得以保障的一个重要因素，但目前我国法律对于选举组织方面的规定十分简单，实践中已暴露出我国选举组织机构存在着种种消极问题，亟待进一步规范。对于选举组织的改革与完善应在当前政治体制下，从现实出发，在各级人大常委下设立具有较高独立性的常设选举组织机构。通过选举组织的改革，推进我国选举制度的发展。
关键词：选举 选举组织 改革

选举是民主政治的基石，而选举的公正、客观及其民主性是否能够充分得以体现，在相当程度上取决于选举制度的设计，其中一个十分重要的问题就是——选举由谁组织和怎样来组织选举。我国现行的《选举法》对选举组织的规定十分简单，没有对选举机构和选举原则、程序作专门规定，法律过于模糊和原则的规定难以有效地规范选举机构权力的行使，这为选举中的暗箱操作、腐败和滥用职权留下了空间。本文拟就我国选举组织所存在的问题作浅略分析，并在借鉴西方国家选举机构方面规定基础上，提出改革和完善我国选举组织的路径与方案。

一、 我国现行法律关于选举组织机构的规定：
我国目前对于选举组织的规定，主要集中在《选举法》第七条：“全国人民代表大会常务委员会主持全国人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会受本级人民代表大会常务委员会的领导。乡、民族乡、镇的选举委员会受不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会的领导。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。”

（一）选举组织的组成：在直接选举中，在县乡两级设立的选举委员会是组织办理本级人大代表选举事宜的临时机构，其组成人员由本区域内有关人员组成，由县级人大常委会任命。在实际操作中，选举委员会的成员主要是党委、人大和政府的有关负责人，特别是党委中的组织、宣传、统战，政府中的民政、财政部门，还有工会、妇联、共青团等部门的负责人。据有关调查显示，乡镇一级的选举委员会绝大多数由乡、镇党委书记担任、个别由副书记担任，委员一般四至六人，大多由党委组织委员、宣传委员、武装部长、妇联主任、团委书记、人大秘书担任。

（二）选举组织的职能：
在县级以上的选举组织，也即是县级以上各级人民代表大会常务委员会主持本级人大代表的选举。这里的主持，主要是确定选举时间、分配代表名额、提出选举工作要求、审查代表资格等。具体主持提名、酝酿、确定代表候选人以及投票、计票等工作，则由作为选举单位的下一级人民代表大会主席团负责。同时，省、自治区、直辖市和社区的市、自治州人大常委会还承担着指导本行政区域内县、乡人大代表选举工作。所谓指导，实践中实际上也是领导。
对于县、乡的选举委员会，根据1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》，选举委员会具有以下职权：（1）主持本级人大代表的选举；（2）进行选民登记，并做出决定；（3）划分选举本级人大代表的选区，分配各选区应选代表的名额；（4）根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；（5）规定选举日期；（6）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。
除了法定选举组织机构外，实际中，我国还存在着一套党内的选举机构，这是党为实现对选举工作的领导而设立的选举机构。各级人大换届选举时，同级党委都相应设立选举领导机构。党内的选举领导机构，主要负责人事安排和选举工作的宣传、部署、协调等工作。这一实存内部机构是由我国的政治制度决定的，体现了党对选举工作的领导 。

二、 我国选举组织存在的问题：
二十多年的实践证明了选举组织机构在我国选举中起到很好的动员和组织作用，但是也暴露出不少问题，主要是以下几方面：
（一） 关于选举组织机构的稳定性和专业性方面：
在间接选举中，人大常委会主持选举工作，应该说稳定性没有太大问题，当然它有任期的限制，一届人大常委会也就主持一次选举工作。问题更多的是出在直接选举中的选举委员会上，该组织是一个临时机构，只是在筹备选举时成立，选举一结束即告解散。没有专门固定的工作人员。这就产生了几个问题：
一是由于选举委员会的人员不固定，只是为了选举的需要，临时从其他机构抽调人员组成，同时也没有对进入选举委员会的工作人员的资格条进行限制。可以说大多数选举工作人员是缺乏选举工作经验和专业有素的培训的，因此这些工作人员能否胜任选举这项涉及面广、事情庞杂、繁琐而又意义重大的工作，是值得怀疑的。因为这其中还涉及到对选举中产生的纠纷的裁决处理等法律专业性问题，例如对选举资格确认、选举的有效性和正当性认定等等。由这些人员所组成的选举机构很难保证其运作效率及其过程的合法有序。二是由于选举委员会是一个临时机构，那么对于选举中出现的一些失范甚至违法的行为，特别是其中一些需要进行较长时间的调查取证的问题，由于选委会在选举结束后即告解散，对此类问题缺乏专门机构负责处理，有的问题因而不了了之。三是由于选委会的缺乏稳定性，对于一些选举资料、档案甚至都难以很好保存。

（二） 关于选举组织机构的公正性与独立性问题
选举组织是组织和主持选举的机构，必须具有其高度的中立性和独立性，以确保其权威性和公正性。但是在我国，目前形成了各级人大常委会主持选举的格局，这也就是人民代表由人民选举产生，再由人民代表自己负责人民代表的选举事宜；立法机关既制定选举法，又具体执行其制定的法律。这在逻辑上是有些不同通顺的,有学者认为这违反了二律背反规律 。而从世界范围内来看，议会也大多是不管理自身的选举的，因为议会的功能质体现在制定和通过法律来规范国家政治和社会生活，他们不能运用行政方式对具体的公共事务在具体程序上进行操作性规范。当然我国是实行人民代表大会制度的国家，这一点可能有别于西方国家的理论。
另外，如前文所述在选举组织的组成方面，我国法律仅作了原则性规定，实践中多由党委、人大和政府及其各部门的负责人组成，而这些官员很多就是选举的候选人,而且实践中，选举委员会的成员当选的比例相当之高。这种情形，显然不符合独立、公正的要求，明显违反一般性的政府工作原则——“回避原则”。同时也违背“自己不能做自己法官”的法治精神，因为对于选举中产生的纠纷和争议，《选举法》规定必须先由人大常委会或选举委员会在法定期限内进行处理，也就是选举组织还扮演了司法裁判者的角色，而一旦申诉涉及一方是选举组织的成员，那么选举组织无疑是自己处理自己的案子，自己监督自己、纠正自己、自己做自己的法官，这明显是违背自然公正原则的。

（三） 关于选举组织机构的工作透明度和对其监督问题
由于法律没有明确规定选举组织机构的工作程序和规范，在实践中，不论党内的选举机构还是法律规定的选举机构的工作情况都是不对外公开的，外界无法了解其运作情况，因而更谈不上如何进行监督。
正是由于其不公开的工作状态，为选举中的暗箱操作、腐败和滥用职权甚至违法犯罪留下了滋生的温床。实践中，由于选举组织在组织和指导选举过程中故意曲解法律、规避法律甚至直接违反法律，侵害公民选举权的现象屡有发生 。他们往往打着为了贯彻“组织意图”或假借“组织意图”的旗帜谋取私利，往往对选民或代表自由行使选举权的行为进行有倾向性的影响，他们一般不采用暴力、威胁、欺骗等非法手段，但其破坏选举的民主性和公正性及结果的真实性可能更为恶劣。
在实践中，选举组织及其工作人员的违法选举行为主要包括：（1）接受候选人或助选人的贿赂；（2）变更、涂改、损毁选民名册获选票，或知情不举及未尽力制止；（3）滥用职权、妨碍选民自由投票；（4）窥探选民投票内容，妨碍选民投票；（5）纵容不合格的选民投票，知情不举或不加以制止；（6）在选票上附加任何符号；（7）在计票前或不计票时，私自参入选票，以影响选举结构，或故意错误的计算或记载；（8）非负责的选举工作人员持有保管选票的钥匙等。

三、 它山之石——西方国家关于选举组织机构的规定
选举是西方国家的一项十分重要政治活动，在这些国家大多由常设的中央选举组织，他们有着相同的性质和功能，只是在称谓和职权上大同小异。
西方国家的选举组织主要有：联邦选举委员会——美国常设的中央选举组织。他的基本职权是住持、领导和办理联邦选举事务。选举管理委员会——日本、韩国等国家设立的专门负责选举事务的常设选举组织。在日本，自1945年起就由选举管理委员会的设置，分中央和地方两个层级，两者分工不同，中央管理委员会主要职责是负责参议院“全国选区”议员的选举组织事宜。地方选举管理委员会不仅要负责都道府县等地方议会议员和知事的选举组织事宜，还有负责众议院议员和参议院地方选区议员的选举组织事宜。韩国也由选举管理委员会，并且是多级制，其职权较之日本的选举管理委员会更大些。选区委员会——德国常设的中央选举组织，其职责是专门负责全国的选区划分事宜，但不涉及其他选举事宜。

四、对我国选举组织的改革与完善的制度设计
对于我国选举组织如何改革和完善，有学者提出要设立全国性的高度独立的选举组织系统，即在中央设立全国选举委员会，在地方各级设立相应的组织，实行垂直管理，通过这样的制度设计以保证选举的公正性与专业性。也有学者提出应该回归1979年《选举法》制定以前的规定，即县级以下的选举由行政机关——民政部门负责。
针对我国选举组织现存问题，参考世界主要国家的做法，笔者认为：当前要改革与完善我国的选举组织，首先必须结合实际情况，在现行政治体制的框架内下，做到尽量与相关的法律衔接而进行，把阻力降在最低限度。在我国，共产党是执政党，是社会主义事业的领导核心，因此，毋庸置疑选举组织机构当然应该在党的领导下；另外，假设是由一个高度独立的机构来组织人大代表的选举，在目前情况下是走不通的。由于县级以上人大代表是实行间接选举，由下一级的人代会选出上一级的人大代表，因此如果由一个第三方来组织人代会的选举显然是不可行的，可以想象人大难以忍受第三方对其干涉。而且人大在全国各地已经有现成的组织网络和资源，而重新设立一个组织，无疑将会耗费巨大的人力物力，这是不经济的、不可行的。
现在可行的方案是在各级人大常委会下设立常设的选举组织工作机构，这一机构应该是有别于人大下面的专门委员会以及人大常委会下工作机构和办事机构，而应是具有较高独立性和权威性。可以这样进行制度设计：首先，该机构的负责人，一般由人大常委员会主任或同级党委书记担任，或者是已退休的德高望重的老同志担任；其次，在人员组成上，为了体现广泛的代表性和参与性，可按一定的比例分配名额给共产党员、民主党派和无党派人士；其三，规定选举机构中成员若成为候选人则必须回避，退出选举机构；其四，选举组织机构的任期应相对较长，同时规定非有法定事由选举工作人员不受撤职、罢免。该组织受本级人大常委会和上一级选举组织机构的双重领导。同时，还应规定该机构的运作原则和规范。并且实行信息公开制度，保障公众的知情权，接受新闻媒体和人民群众的监督。另外，对于选举机构及其工作人员的违规违法情形，规定相应具体而明确的制裁措施。
当然从长远上看，设立全国性的选举组织系统是确保选举的公正性与客观性的根本措施，但这有待于我国政治民主进程的发展，特别是扩大直接选举，直至实行全国范围内的直接选举。推进政治体制改革的深入，建立社会主义民主政治是我党所确定的目标，由独立的选举机构来主持人大代表的直接选举，既可以扩大公民的政治参与机会，又可以保证选举的公正性与客观性，从而确保公民政治参与的有效性。这与我们的政治目标是相一致的。我们期待通过选举组织的改革推动我国选举制度的改革，进而推动我国政治体制改革的继续深入。


参考文献：
1、 蔡定剑.中国选举状况的报告.[M],北京:法律出版社，2002.9
2、 焦洪昌：选举权的法律保障[M],北京：北京大学出版社，2005.11
传闻证据规则初探
彭晶 李楠
英美法系素以判例法著称，对待证据规则坚持程序优先主义。因此，从历史传统上其证据规则就具有十分雄厚的生存基础，大量的判例法实践和习惯做法形成了一系列较为严格的证据规则。我国却没有专门的证据法典，证据法散见于刑事诉讼法典的条文当中。因此，我国并没有确立象英美法系国家那样细致完备的证据规则。新刑事诉讼法确立的控辩式审判方式注重和强调在庭审中对证据审查的直接原则和言词原则，以法庭为举证、质证场，解决控辩双方的论争。这就要求贯彻相应的证据规则 ，特别是传闻证据规则。为此，笔者试就传闻证据规则的概念、发展及其在我国面临的问题作一些初步的探讨。
一、传闻证据的涵义
传闻证据具有广义和狭义两种含义。狭义的传闻证据专指言词证据，是指证明人并非就自己亲身经历的事实，而仅就他人在审判所作的陈述，代为他人向法庭提供的陈述。而广义的传闻证据还包括书面证据和非用语言具体表达的行为，即证明人就自己亲身感知的事实向法庭提交的陈述书和证人证明案件中特定事项所作出的没有通过语言具体表达的行为。
二、传闻证据规则的确立与发展
传闻证据规则最早确立于十六世纪的英格兰。在十六世纪以前，陪审团可以接受证人以外的人提供的证据。 在这一阶段，陪审员并不一定根据庭审中的证据来裁判案件。事实上，陪审员被挑选是因为他对案件有一定的了解。当陪审员的挑选程序发展到只有陪审员没有了解足以影响他裁判案件的事实，他才能被挑选的阶段，传闻证据规则才开始不断发展。到了十八世纪传闻证据被禁止进入刑事案件审判程序之中。至此，传闻证据排除规则正式确立下来。
在传闻证据规则漫长的演变过程中，又逐步确立了许多例外情况，这在英美被称为“例外的规则”。因为在许多情况下，如果绝对排除传闻证据，实际上做不到。这不仅会造成诉讼拖延，而且也势必妨碍查明事实真相，有违设立传闻证据的初衷。因此，英美国家又在成文法或者判例中规定了许多例外的情况，允许传闻证据进入诉讼之中，用来认定案件事实。
三、传闻证据规则在我国面临的问题
英美的传闻证据规则与刑事诉讼的直接、言词原则和质证原则的要求相统一，体现了现代控辩式诉讼的基本要求。这一原则一方面要求证人直接出庭，发表言词证据。我国修改后的刑事诉讼法对刑事审判作了重大改革，确定了控辩式的庭审方式，对作为刑事诉讼核心的证据提出更为严格的要求。而证人证言，作为刑事诉讼中应用最广泛的证据，在新的庭审方式中，更强调适用直接言词原则。刑事诉讼法第四十七条规定：“证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方讯问、质证，听取各方证人的证言并经过查实后才能作为定案的根据”。该条规定：1）证人提供有关案件事实情况的证言必须亲自到庭。2）证人在法庭审理过程中必须接受公诉人、被害人和被告人、辩护人双方讯问和质证。3）证人证言必须同时符合前述两个条件，否则不能作为定案的根据，法官有权将其排除于法庭之外。通过这一规定，可以认为，我国已经在立法上确立了传闻证据排除规则。但是其在真正意义上的完全确立还面临着一系列困难和问题。
1、我国的侦查人员不具有证人资格。
侦查人员是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行专门调查工作和采取有关强制性措施的国家工作人员。根据刑事诉讼主体的分类，侦查人员属于代表国家行使侦查权、起诉权和审判权的侦查官员、检察官员和裁判者。而刑事诉讼中的证人则属于刑事诉讼中通过享有诉讼权利，承担诉讼义务并协助其他诉讼主体进行诉讼活动的人其中的一种。 由此，在我国刑事诉讼中，侦查人员和证人虽同处于诉讼主体地位，但却扮演着不同的诉讼角色，承担不同的诉讼职能。因而，侦查人员不可能是证人，证人也不可能由侦查人员同时承担。根据《刑事诉讼法》第二十八条第（三）项规定，担任过本案的证人、鉴定人、辩护人、诉讼代理人的审判人员、检察人员、侦查人员应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避。这就从立法上确定了我国刑事诉讼中的侦查人员不可能具有证人资格。
传闻证据规则是控辩式审判方式的必然要求。在我国新刑事诉讼法确定的控辩式审判方式的要求下，控辩双方在法庭审理过程中应该对双方提出的证据予以质证并进行充分的辩论。侦查人员在侦查过程中所制作的笔录如询问笔录、讯问笔录、现场勘查笔录等，如果公诉人要将这些笔录在法庭上出示，其目的就是作为证据使用。因此，制作笔录的侦查人员必须充当证人，接受控辩双方的质证。否则，按照《刑事诉讼法》第四十七条的规定，未经质证的笔录即属传闻证据，必须予以排除，不得作为证据使用。然而，如前所述，在我国刑事诉讼理论上，侦查人员不得具有证人的资格，在实践中，侦查人员出庭接受交叉询问的做法也极少。这样，侦查人员在刑事诉讼中所处的地位与传闻证据规则要求之间就存在着明显的矛盾，它们之间的矛盾必然要妨碍传闻证据规则在我国的适用。
2、证人出庭保障制度还不完善。
传闻证据规则要求包括证人证言在内在全部证据都应当庭查证核实，尤其是证人出庭时对其证言要进行质证，以增加控辩式庭审方式的抗辩性。而在实践中，证人出庭作证难几乎是我国司法实践中普遍存在的一个问题。其主要原因有：第一，证人惧怕打击报复，不敢出庭作证。证人作为案件的目击者或知情人，在法庭上作证指控时，往往与被告方发生直接对立和冲突，必然会“得罪”和触怒被告人及其亲属。在当前我国缺少证人遇害前的先期呵护，证人得不到实质性的安全保障。第二，在立法上，刑事诉讼规定了证人有作证的义务，但并没有规定不履行该义务所应当承担的法律责任。导致在实践中缺乏强制证人出庭作证的制度和依据。司法机关缺少必要的强制手段，因而对不愿出庭作证的证人无可奈何。另外，司法机关本身也存在畏难心理怕麻烦，为加快办案进度，提高结案率，往往是能简化则简化，并不积极主动要求证人出庭作证。
3、法律规定互相矛盾。
我国《刑事诉讼法》第四十七条规定：“证人证言必须在法庭上经过公诉人、被害人和被告人、辩护人双方讯问、质证，多方证人的证言并且经过查实以后，才能作为定案的根据。”这一规定要求证人作证必须出庭，而不得以传闻证据作为定案的根据。刑事诉讼法第一百五十七条规定：“公诉人、辩护人应向法庭出示物证，让当事人辩认，对未到庭的证人的证言笔录，鉴定人的鉴定结论，勘验笔录和其他作为证据的文书，应当当庭宣读”这一条文本来是要规定公诉人与辩护人为举证主体，但却同时规定对未到庭的证人的证言笔录，应当庭宣读。这就等于在立法上承认证人可以不出庭，对未出庭的证人证言经过当庭宣读后即可作为定案的根据。这一规定很显然与第四十七条的规定相互矛盾。同时也为实践中法庭普遍采纳书面证据提供了法律依据。这样，传闻证据规则就无从适用。另外，刑事诉讼法第四十五条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关有权向单位和个人收集、调查证据。有关单位和个人应当如实提供。”警察、检察官具有收集证据的权利。因而，也不禁止其在庭审中以文书作为证据使用。这显然有违传闻证据规的要求。
四、立法建议
针对传闻证据规则的适用在我国面临的困难也障碍，笔者认为应从以下几个方面加以完善：
1、赋予侦查人员以证人身份出庭作证的资格，严格规定侦查人员制作提交法庭作证据使用的笔录时，除符合法律规定的例外情况外必须出庭。侦查人员只有出庭，控辩双方才能通过交叉询问来发现事实真相。法官才能通过对侦查人员的询问和对其表情、心理反应等进行观察形成对证据的正确判断。
2、制订专门的证人安全保护法规，不断完善证人作证保障制度。该法规应包括以下内容：明确规定证人在刑事诉讼中的各项诉讼权利；规定证人出席法庭费用的支付办法及证人补偿标准；规定专门的国家机关对作证后有可能遭到报复的证人及其住处进行监护；法庭询问证人如果因为同被告人直接接触对证人构成严重不利影响时，法庭应采取屏蔽等保护措施；对被告人被关押或被害人释放的情况及时通知证人并根据情况及采取相应的保护措施；在毒品犯罪、有组织犯罪案件等特珠案件中，司法机关还应与有关单位一起为证人更换住处或工作单位等等。