再谈婚姻法解释三/徐勇

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检察机关应践行行政公益诉讼

杨涛


我国司法界多位官员和学者指出，我国15年前颁布实施的《行政诉讼法》，其制度安排难以完全适应今天的现实需要，迫切需要进一步加以修改与完善。其中，拓宽原告资格，增加行政公益诉讼也成了学者讨论的一个热点。（《中国青年报》4月5日）
行政公益诉讼是指出于维护公共利益的需要，在公共利益受到违法的行政作为或不作为情形下，提起的行政诉讼。在目前我国现有的法律规定下，公民和社会团体提起的行政公益诉讼面临着法律上原告资格的障碍。依照我国现行的法律和司法解释，行政诉讼的原告必须是行政行为的相对人或与具体行政行为有法律上利害关系的当事人，而在违法行政行为侵犯的是不特定的多数人或没有特定的受害人只是公共利益时，一般公民和社会团体就没有原告的资格。
然而，现实却呼唤行政公益诉讼。2000年10月，浙江省台州市著名画家严正学就状告台州市椒江区文体局纵容支持歌舞厅、夜总会在小学校门口经营，并为色情表演提供场地。法院就以严正学与具体行政行为无法律上的利害关系，驳回其的诉讼请求。现实的需要与法律的规定凸显矛盾。
在这种情形下，笔者认为，在法律还没有修改以前，检察机关应当首先践行行政公益诉讼，为法律的修改摸索道路。首先，从理论上讲，检察机关是国家和社会公共利益的代理人，那么行政机关的具体行政行为侵犯公共利益时，检察机关应当被认为是与具体行政行为有法律上利害关系的当事人；其次，检察机关是国家的法律监督机关，《中华人民共和国行政诉讼法》第十条也规定，人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，所以说监督行政机关依法行政也是检察机关义不容辞的责任。所以说，尽管法律上对于行政公益诉讼没有具体规定，但检察机关担当行政公益诉讼不存在理论和法律上的障碍，至少不违反法律的强制性规定，反而，由检察机关先行担当行政公益诉讼有利于保护社会公共利益，促进行政机关依法行政，推进行社会的文明进步，并为行政公益诉讼制度的正式建立打下扎实的基础。
在世界各国，行政公益诉讼都是一种正式的行政诉讼制度。在英国，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查，即检察长是原告，公民列为告发人。在德国也有类似的规定，域外的成功经验可以作为我们推行这项制度的借鉴。
因此，笔者认为，我们不仅要期待立法机关更多地征求民意，尽快修改法律，增加行政公益诉讼这一行政诉讼类型。我们也期待司法机关在法无明文规定亦不禁止时，在有利于社会文明进步的前提下，多做一些有益的摸索和改革，检察机关在行政公益诉讼的问题上应当身体力行，为制度的建立添砖加瓦。
。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 邮编：３４１０００ E-mail:tao1991@163.net tao9928@tom.com


辽宁省抚顺市人民政府


抚顺市人民政府文件

抚政发[2007]18号


关于印发抚顺市政府投资建设项目管理办法的通知


各县、区人民政府，经济开发区管委会，市政府各部门，各直属单位：

《抚顺市政府投资建设项目管理办法》已经市政府第44次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。







　　　　　　　　　　　 二○○七年七月十八日










抚顺市政府投资建设项目管理办法





第一章 总 则



第一条 为加强政府投资建设项目管理，严格审批程序，统筹安排和科学使用建设资金，保证重点项目建设，提高政府投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》和《辽宁省人民政府关于投资体制改革的实施意见》及有关规定，制定本办法。

第二条 本办法所称政府投资建设项目（以下简称建设项目）是指全部使用或部分使用政府资金投资的建设项目和大型改造项目。具体包括：市政基础设施项目、公益性项目、保护和改善生态环境项目、以政府名义建设的其他投资项目。

第三条 本办法所指资金范围包括：用于建设项目的市财政预算内资金（含中央、省补助的专项建设资金）、市财政各类专项基金、市财政预算外资金、由政府财政信誉担保的各种融资、经市政府批准依法转让国有资产产权或经营权收回的资金、政府发行的债券、彩票及接受的各类赠款、捐款等。

　　第四条 建设项目的管理内容包括项目建议书批复、可行性研究报告评估和批复、初步设计和概算审查和批复、预算审查、工程招标投标、建设项目年度计划的编制与下达、建设资金核拨、决算审计、竣工验收等。其中政府投资在200万元以下的建设项目可适当简化审批程序，只审批项目实施方案和资金申请报告。对非经营性建设项目推行代建制。

第五条 建设项目管理实行相关部门分工负责，互相配合的原则。

市发展和改革委员会为市政府投资主管部门（以下简称投资主管部门），负责建设项目的管理工作。

政府资金管理部门负责建设项目资金财务活动的监督管理。

市审计部门负责建设项目的预算执行情况、竣工决算和投资效益情况审计监督。

市建委、规划局、国土资源局、水务局、城管局、安监局、环保局等部门在各自职责范围内依据国家的有关法律法规协同做好建设项目的监督工作。



第二章 项目的前期管理



　　第六条 建设项目应严格执行建设项目审批程序。建设项目需经过项目建议书、可行性研究报告、初步设计三个阶段。建设项目可行性研究报告和初步设计应由具备相应资质的工程咨询机构或设计单位按有关规定的内容和深度进行编制。投资主管部门委托具有与工程资质等级相应的工程咨询机构进行评估论证、审查后审批（项目的编制单位不得承担本项目的评估论证工作和项目实施工作）。

第七条 项目建议书和可行性研究报告编制和审批。项目建议书和可行性研究报告由建设项目法人或项目建设行政主管部门提出。

项目建议书编制和审批的主要内容：项目建设的必要性、拟建设地点、拟建设规模、投资匡算、资金筹措、投资效益和社会效益初步分析、其他需要说明的事项。

可行性研究报告编制和审批的主要内容：项目建设的必要性和依据，建设规模和建设方案比较选择，达到技术上的可行性和经济上的合理性，投资估算及资金筹措落实情况，配套条件，工程选址地点，投资效益分析，环境影响评价，工程建设项目的招标范围、招标组织形式和招标方式，节能设计等国家有关要求。

可行性研究报告送审时应提交的文件和材料：

⑴项目建议书批准文件。

⑵需要使用贷款项目的银行贷款意向书。

⑶规划部门的建设规划选址意见。

⑷土地部门的建设规划用地预审意见。

⑸环保部门的环评审批文件。

⑹节能节水评估审查文件。

⑺委托工程咨询机构编制的可行性研究报告。

⑻有关法律法规要求提交的其他材料。

建立重大项目专家评审制度和公示制度。重大项目邀请专家进行评议，评议的意见作为政府决策的重要参考意见。重大项目要及时向社会公布，广泛征求社会各界的意见。重大投资项目要由市政府常务会议或市长办公会议讨论决策，以会议形成的纪要作为投资主管部门批复项目的依据。

第八条 初步设计的编制和审批。建设项目初步设计是项目管理的重要内容，建设项目概算是施工图设计、控制编制项目预（决）算、编制建设项目年度投资计划的依据，各部门按照审定的概算进行监督管理。实行限额设计的项目，未经投资主管部门同意不得超过可行性研究报告批准的建设规模、设计标准和总投资。

初步设计编制和审批的主要内容：技术上、经济上选择最佳设计方案进行比较选择确定。建设项目的单项工程齐全，主要设备和材料明细齐全，满足施工图设计要求。初步设计编制的建设规模、工程设计标准、建设地点不得随意改变可行性研究报告批准的内容，初步设计概算不得超过可行性研究报告批复投资估算的10%。

初步设计送审时应提交的文件和材料：

⑴可行性研究报告批准文件。

⑵规划部门的批准文件。

⑶土地部门的批准文件。

⑷设计单位编制的全套设计文件。

　　第九条 建设项目实行项目储备库制度。根据国民经济和社会发展中长期规划、区域规划、专项规划和发展建设规划，由政府有关部门和项目法人提出项目并开展建设项目前期工作，经投资主管部门批复项目建议书后列入政府建设项目储备库。

　　第十条 经投资主管部门批准可行性研究报告的建设项目列入当年的备选建设项目，并根据建设项目的具体情况限定有效期。在有效期内建设项目主要进行征地拆迁、勘察设计等前期准备工作。



第三章 建设项目年度计划的编制



　　第十一条 建设项目年度计划依据市国民经济和社会发展计划及建设项目规划编制。列入年度计划建设项目应当从备选建设项目中选取。坚持以财政预算收入和债务承担能力控制年度计划编制；坚持以项目概算控制预算，以预算控制决算。

未经批准的建设项目不得列入建设项目年度计划。

第十二条 列入备选建设项目的前期工作完成后，项目法人向投资主管部门正式提交申请纳入年度计划的报告（附有工程实施进度安排计划、投资需求表、资金落实情况证明等），经审核后列入建设项目年度计划。



第四章 工程招标投标



第十三条 投资主管部门是全市招标投标工作的管理部门。必须实行招标投标的建设项目，工程概（预）算需经市投资工程管理中心审核后，报投资主管部门审批，按投资主管部门批准的概（预）算和核准的招标投标意见进行招标活动。各监督部门在招标投标过程中发现问题，建议投资主管部门暂停项目执行，建议政府资金管理部门暂停项目拨款，同时依据有关规定予以处罚。

第十四条 投标人中标后应与招标人订立书面合同，并向投资主管部门和有关行政监督部门备案。投标人与招标人不得再行订立背离合同实质内容的其他协议。



第五章 不适宜招标项目的概（预）算审查



第十五条 根据《工程建设项目招标范围和规模标准的规定》不适宜招标的建设项目，项目法人在完成工程概（预）算编制后，应及时将工程概（预）算连同有关文件、材料报送投资主管部门。由投资主管部门委托有资质的中介机构进行审查，审查结果经投资主管部门审定后作为确定项目总投资和计划安排的主要依据。报送审定的工程概（预）算文件、材料主要包括:建设工程施工图、概（预）算书、工程量计算书、材料表等，其他与概（预）算审查有关的文件、资料。

第十六条 工程预算控制在批复的概算内进行编制，凡预算超过概算的项目建设单位应修改设计。



第六章 资金的拨付



第十七条 政府资金管理部门根据建设项目年度计划，按工程建设进度实行分期拨付。按照不同性质的建设项目和完成工程量拨付60%—90%工程价款。没有列入年度计划的项目政府资金管理部门不予以拨款。

第十八条 工程建设资金应当预留10%作为工程质量保证金，待建设工程保修期满后支付，其余预留的工程款待竣工决算审计后支付。

第十九条 工程建设资金应由项目法人（或代建单位）将建设项目的工程进度、财务进度报政府资金管理部门核定拨付，并由政府资金管理部门监督使用。

第二十条 政府资金补助的建设项目，资金拨款与其配套资金到位情况按比例和工程进度拨付。配套资金不能及时到位的，可以暂停拨付政府资金。



第七章 竣工验收和决算



第二十一条 建设项目要严格执行竣工验收制度。建设项目竣工后，要及时进行竣工决算。建设项目在办理验收手续之前，竣工财务决算要报政府资金管理部门审查，同时报市审计机关组织竣工决算审计。要做到手续完备、文件完整齐全。

　　竣工验收主要内容包括：竣工决算书、审计结论、工程监理报告、设计变更情况报告及其批准文件、工程质量、消防、环保、节能节水、安全生产等各专项竣工验收证明、项目法人现场签证等。

　　重大建设项目要逐步建立项目后评价制度。投资主管部门会同有关部门有选择地进行项目后评价。

第二十二条 建设项目竣工验收合格后交付使用，竣工决算审计结论是竣工验收交付使用的重要依据。竣工建设项目经过验收交接后，应在三个月内办理各种资产移交手续。



第八章 项目法人责任制



第二十三条 市政府投资的经营性建设项目实行项目法人责任制。建设单位必须是项目法人，没有明确项目法人的建设项目不予审批。项目法人对建设项目从筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款本息以及国有资产的保值、增值实行全过程负责，并承担投资风险。



第九章 施工过程的投资调整



第二十四条 建设项目在实施过程中发生增减变化的，适时下达建设项目投资调整计划。要严格按照与中标单位签订的合同约定控制工程投资。因设计变更或不可抗力因素确需进行投资调整的，应及时报送投资主管部门进行调整概算审批。调整幅度超过概算10%以下的，经过投资主管部门会同有关部门核定同意后执行。超过概算10%以上的应重新进行初步设计概算审查。

第二十五条 建设单位未经批准擅自扩大建设规模、增加建设内容、提高建设标准等造成项目总投资超过概算的，暂停政府资金拨款，且超过概算部分由建设单位自筹资金支付工程款。



第十章 监 督



　　第二十六条 投资主管部门可通过稽查等方式加强对建设项目的监督，政府建设、资金管理、审计、国土资源、环境保护、城市规划、节能节水、安全生产监管等部门要按照职责分工，对政府投资管理进行监督。国有资产监管机构要加强对国有及国有控股企业重大投资项目的监管。凡不履行建设项目审批程序、不符合法律法规和国家政策规定的，一律不予办理相关手续。要建立社会监督机制，鼓励公众和新闻媒体对建设项目进行监督。

第二十七条 市审计部门依法有计划地对重点建设项目实施跟踪审计，加强对建设项目的事中和事后监督检查。对于不按规定履行手续或擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，政府资金管理部门停止拨款。

第二十八条 要建立建设项目责任追究制度。对工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位要有相应的责任约束。对不遵守法律法规、给国家造成重大损失的，要依法追究有关单位责任人的行政责任并处以经济处罚，构成犯罪的，要依法追究刑事责任。



第十一章 附 则



第二十九条 违反本办法规定的，由投资主管部门及有关部门分别在其职权范围内按有关规定予以处罚。

　　第三十条 县（区）政府使用本级政府资金建设的项目参照本办法执行。

　　第三十一条 抚顺市政府投资建设项目其他有关规定与本办法有不一致之处均以本办法为准。

　　第三十二条 本办法自发布之日起实施。