定向购买商品房指标转让合同的法律性质及效力探讨/竺雨迪

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山东省淄博市人民政府办公厅


淄博市人民政府办公厅关于印发淄博市国有建设用地使用权监管办法的通知


各区县人民政府，高新区、文昌湖区管委会，市政府各部门，各有关单位，各大企业，各高等院校：
　　《淄博市国有建设用地使用权监管办法》已经市政府同意，现印发给你们，请遵照执行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　淄博市人民政府办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年九月三十日

淄博市国有建设用地使用权监管办法

　　第一章总 则
　　第一条为加强国有建设用地使用权监管工作，健全完善监管制度，规范用地行为，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、国务院《关于促进节约集约用地的通知》等，结合本市实际，制定本办法。
　　第二条本办法所称国有建设用地使用权监管，是指土地使用权监管部门对国有建设用地使用权人（以下简称土地使用权人）履行《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称土地出让合同）和国有建设用地划拨决定书（以下简称划拨决定书），开发利用、交易、变更、终止国有建设用地使用权（以下简称土地使用权）等行为实施的监督、监察、监测和管理。
　　第三条本市行政区域内国有建设用地使用权监管工作适用本办法。
　　第四条监管工作遵循依法、公平、公正、公开的原则，以属地监管为主。
　　第五条市、县国土资源行政主管部门（以下简称国土资源部门）为本辖区内土地使用权监管的主管部门。发改、监察、住建、环保、规划、城管执法、房管等部门按照各自职责做好土地使用权监管的相关工作。
　　第六条土地使用权人应自觉接受监管。
　　任何公民、法人和其他组织均有权举报土地使用权人的违规用地行为。
　　第二章开发利用监管
　　第七条开发利用监管是指国土资源、监察、发改、住建、环保、规划、城管执法、房管等部门（以下简称监管部门），按照各自职责对土地使用权人开发建设和利用土地行为的监管。
　　第八条土地使用权人应凭出让成交确认书、土地出让合同或土地使用权证书等相关资料和文件到发改、环保、规划、住建等部门办理建设项目立项、环评和规划、施工许可等各项报批手续，按照规定时限开工。
　　第九条建设项目开工前，土地使用权人应持建设项目立项和环评批复文件、建设工程规划许可证及项目平面布局图、竖向图，建设工程施工许可证等材料到国土资源部门实施开工申报，填写土地使用权建设项目开工申报备案表，国土资源部门对申报材料及开工情况进行核验，符合开工条件的予以备案登记。
　　第十条建设项目不能按期开工的，土地使用权人应提前30日向国土资源部门提出延建申请，经国土资源部门同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年。其中，属于房地产建设项目延建的，国土资源部门依据住建部门对《房地产开发项目建设条件意见书》的变更意见办理；其他建设项目延建且土地使用权人已领取《施工许可证》的，延建期限不得超过《中华人民共和国建筑法》的规定上限。
　　第十一条建设项目竣工前，土地使用权人应持规划部门出具的建设工程规划竣工验收合格证，发改部门对工业建设项目固定资产总投资和投资强度达标的审核意见，以及配建设施竣工和移交的证明文件或资料等到国土资源部门实施竣工申报，填写土地使用权建设项目竣工申报备案表。国土资源部门依照出让合同或划拨决定书，对使用权人履约和执行的情况逐一进行核查，符合约定和规定的，出具土地出让合同履约核验报告或执行划拨决定书核验报告。核验不合格的，责令整改并追究其违规责任。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
　　第三章交易监管
　　第十二条交易监管是指监管部门对土地使用权人转让、出租、抵押土地使用权行为的监管。
　　第十三条未按土地出让合同约定的期限和条件开发利用土地的，土地使用权不得转让、出租；未按规定缴纳土地租金的划拨土地使用权不得出租；不具备抵押条件的，不予办理他项权利登记。土地使用权转让、出租及抵押合同，不得违背国家法律、法规规定和出让合同约定。
　　第十四条出让土地使用权首次转让的，由土地使用权人持申请书和身份证、土地房屋权属证件或证明材料，项目开发投资等证明文件或资料到国土资源部门进行申报，经核准投资达到25%以上（不含土地价款），具备条件的方可安排转让。
　　其中，房地产开发用地，经房屋主管部门核发《商品房预售许可证》后30日内，土地使用权人应到国土资源部门备案，作为审核土地使用权转让依据。
　　第十五条国有划拨、国有经济占主体等类型的土地使用权转让，应当通过市、县土地有形市场，由国土资源部门以招标、拍卖、挂牌方式转让。涉及划拨土地使用权或改变用途、容积率等类型转让，国土资源部门要确认地价评估结果并核定应补交的出让金，明确缴纳办法，并报经市、县人民政府批准后实施。
　　第十六条出让土地转让后土地受让人必须按原有出让合同约定继续履约，不得擅自改变用途和容积率等相关约定。国土资源部门对其土地开发利用过程继续实施监管。
　　第十七条土地使用权转让申报价格明显低于市场价格的，政府可以行使优先购买权。
　　第十八条按照本办法第十四、十五条规定转让土地的，方可办理土地变更登记。
　　第四章变更监管
　　第十九条变更监管是指监管部门对变更土地出让合同和划拨决定书内容实施的监管。
　　第二十条土地使用权人应按土地出让合同约定和划拨决定书规定开发和利用土地，不得擅自更改。
　　第二十一条因政府、政府有关部门或第三方原因导致不能按时供地或按期批复，致使建设项目不能按时开工的，监管部门之间应通过联席会议或公函方式商定并与土地使用权人重新约定建设项目开、竣工时间。
　　第二十二条需要改变土地用途、容积率等规划设计条件的，应当征得国土资源部门同意和城市规划部门批准，由规划部门书面函告国土资源部门，明确改变土地用途、容积率涉及的建筑物或新增建筑物面积数量等基本信息。属于出让土地的，由国土资源部门核定并收缴应补缴的土地出让金，重新签订土地出让合同或签订土地出让合同变更协议；属于划拨土地的，相应增加或变更划拨决定书内容。
　　第二十三条建设项目尚未竣工验收需要分割的土地，应将原出让合同内容进行分解量化约定。分割后的约定不得违背原有土地出让合同。未经分解量化约定的土地不得办理分割登记。
　　第五章终止监管
　　第二十四条终止监管是指国土资源部门对土地使用权因土地使用年限届满、依法收回及土地灭失等原因而终止实施的监管。
　　第二十五条土地出让合同约定的使用年限届满，土地使用权人未申请续期或者申请续期未获批准的，土地使用权终止；因企业破产、单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨土地使用权的，土地使用权终止；公路、铁路、矿山等核准报废的，土地使用权终止。
　　第二十六条土地使用权终止的，土地使用权人应当交还土地使用证，依照规定注销土地登记，土地纳入政府储备。
　　第六章监管方式
　　第二十七条监管方式是指监管部门行使土地使用权监管时采用的相关制度和措施。
　　第二十八条用地信息公示制度。土地使用权人取得土地后15日内，应在宗地现场显著位置设置用地信息公示牌，将土地使用权人、批准文号（合同号）、用途、面积、平面界址、建筑总面积或容积率控制指标、开工日期、竣工日期等土地出让合同或划拨决定书的主要内容，以及监管机构、举报电话等向社会进行公示。
　　第二十九条跟踪监管制度。土地使用权人在土地开发建设过程中，应当向国土资源部门定期报送反映建设项目进展状况的各种报表，国土资源部门以此建立宗地建设项目进展监管台帐。国土资源部门应当对建设项目用地实施定期和不定期巡查，核验报表的真实性和时效性，适时掌握土地使用权人履行土地出让合同和执行划拨决定书的情况。
　　第三十条监管警示制度。国土资源部门发现土地使用权人有违规使用土地、以及有可能造成土地闲置情形的，应当发出书面警示，提醒、督导土地使用权人依照土地出让合同约定和划拨决定书规定开发和利用土地。
　　第三十一条国土资源部门应当建立土地利用诚信档案体系，适时录入对土地使用权人监管的各种信息，并向社会公示。
　　第三十二条监管部门实施巡查、核验等监管时，有权采取下列措施：
　　（一） 询问当事人及其证人；
　　（二）现场勘测、拍照、摄像；
　　（三）查阅、复制土地使用权人的有关文件和资料；
　　（四）要求土地使用权人对土地开发建设和利用情况作出说明等。
　　第七章违规处置
　　第三十三条违规处置是指监管部门对各种违背国家法律、法规、规章和本办法规定的用地行为，依法对责任人采用的处罚和纠正办法。
　　第三十四条以招标拍卖挂牌方式出让的，土地使用权竞得人不按时签订土地出让成交确认书或土地出让合同的，国土资源部门有权取消其竞得资格，没收竞买保证金。
　　第三十五条土地使用权人应当按照土地出让合同约定的数额、缴款方式和时限支付全部出让价款。逾期未全部支付的，国土资源部门有权解除合同，依法追究其违约赔偿责任。
　　第三十六条国土资源部门应当按照合同约定，提供出让的土地使用权。未按合同约定提供土地使用权的，土地使用权人可申请解除合同，并可请求违约赔偿。
　　第三十七条国土资源部门对土地使用权人未按期开工，构成土地闲置不满一年的，按照合同约定收缴违约金；满一年不满二年的，收缴出让价款或划拨价款20%的土地闲置费；闲置满二年的，按照国土资源部《闲置土地处置办法》的相关规定处置。
　　第三十八条对土地使用权人擅自改变土地用途或容积率的，工业项目厂前区面积、绿地率等相关控制指标超过规定或投资强度达不到规定要求等用地行为的，按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，追究其法律责任。
　　第三十九条不按本办法第十三、十四、十五条规定擅自转让土地使用权的，按照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律、法规、规章的规定处置。
　　第四十条诚信档案体系记录有不良行为的土地使用权人，应禁止其在一定年限内参加土地购置活动。
　　第四十一条国家工作人员违反本办法规定，在土地监管过程中滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，依法依规追究其相应的法律和行政责任。
　　第八章附则
　　第四十二条本办法自2011年11月1日起施行。


铁道部


铁路住房制度改革指导性方案
1992年2月22日，铁道部

住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分。其根本目的是要解决居民的住房困难，不断改善居住条件，合理引导消费，逐步实现住房商品化。
党的十三届七中全会指出，今后要动员各方面的力量加快住房建设。要把进一步改善居民的居住状况，作为实现我国现代化建设第二步战略目标，即人民生活达到小康水平的重要内容之一。搞好住房制度改革具有重要的经济意义和政治意义。
全国铁路系统的住房制度改革，在贯彻国家房改政策、措施的同时，充分考虑铁路“高、大、半”的特点，安全生产的要求，以及铁路的计划、财务、劳资和固定资产等由铁道部集中管理的实际情况，处理好条块结合的关系，逐步完善有关政策措施，积极稳妥，因地制宜，方式多样地继续推进住房制度改革。

一、目 标
铁路住房制度改革立足于转换机制，以加快住房建设的步伐，尽快改善职工住房条件，实现我国现代化建设第二步战略目标中对人民生活水平提高的要求。具体目标是：


第一步，“八五”期间从铁路目前人均居住面积6平方米，低于全国平均水平的实际情况出发，重点围绕“解危”、“解困”，基本解决危险住房和人均居住面积在3—4平方米以下的住房困难户和无房户问题，争取人均居住面积达到7平方米，缩小与全国人均居住面积的差距。
第二步，到2000年人均居住面积达到或超过8平方米，使铁路职工居住条件和生活环境得到明显改善。

二、基本原则
铁路系统住房制度改革，在认真贯彻国家、企业个人共同负担；租、售、建并举；因地制宜，分散决策；机制转换等基本原则的基础上，结合铁路实际，积极组织实施，并按“政策按中央，方案系统定，资金自循环，交叉随地方”的原则，处理好条块结合的关系。
1、政策按中央
铁路必须按照中央政策、措施，开展本系统的住房制度改革。
2、方案系统定
铁路系统房改的基本原则、政策和措施由铁道部按中央政策和有关规定统一制定，房改的具体实施方案由部属各企业根据部的统一要求，参照所在地政府房改的部署，结合本单位实际情况制定。方案要征求所在省、自治区、直辖市政府的意见，取得地方支持，并报铁路上一级主管部门审批。部属机车车辆工厂的方案，要在征得所在省、自治区、直辖市政府同意后，报铁道部审批。
铁路住房制度改革的进度一般应与地方同步，但有条件的单位要争取先于地方开展。
3、资金自循环
铁路房改的资金，如住房公积金、租赁保证金、提租后增收的租金及出售公房的收入等，均纳入铁路系统单位住房基金，使房改资金在铁路内部调剂，自我发展。
4、交叉随地方
交叉住房部分（指铁路职工承租非铁路公房，非铁路职工承租铁路公房）执行地方房改实施方案。非铁路职工交纳的租金，按规定比例交地方统筹。如铁路单位实行房改，而地方尚未进行房改，应按国务院房改办（90）房改字第03号文的精神，执行铁路房改的规定。

三、铁路住房制度改革的具体政策
1、合理调整现有公有住房租金
有计划、有步骤地提高公有住房的租金标准。1995年年底前要分步提高到包括维修费、管理费、折旧费三项因素的水平；2000年年底前要提高到包括维修费、管理费、折旧费、投资利息和房产税五项因素，即成本租金水平。
提租应考虑职工承受能力，给予适当补偿。补偿资金的主要来源是企业事业单位的住房基金，不足部分，按国务院国发〔1988〕11号文等有关文件的规定，有控制地列入成本。对条件艰苦和边远地区沿线的住房，可适当提高补偿比例。对超标准多占住房的要加收租金。
2、出售公有住房
积极稳妥地向职工出售公有住房。对新竣工的公有住房实行先卖后租。除铁路用地内将来有可能影响铁路改、扩建的住房和不在铁路用地内但地方政府规定不宜出售的住房外都可出售。售房的具体范围由各铁路局制定，售房的方式可以多样，如实行抵押贷款售房等。
职工购买铁路公有住房，在国家规定面积以内，实行标准价，购房后拥有部分产权，可以继承和出售给原产权单位，但不准出租、转让和改变原住房性质，出售全部产权的住房需经铁路局批准；超过国家规定住房标准的部分按市场价计价，每个职工家庭只限购买一套标准价住房，职工调转工作，把住房售给原单位后，到新单位可优先购署标准价住房。
售房价格应征得上一级房产主管部门同意后，报所在地政府审批（指市、地级以上政府）。对擅自降价出售公有住房和倒卖公有住房的要严肃查处。
出售后的住房，应妥善解决维修和管理问题。
3、实行新房新制度
为了使新建住房不再进入旧的住房体制，有利于今后住房制度改革的顺利进行，对新竣工的公有住房（包括迁出腾空后待分配的旧房），实行新房新租，优先出租给无房户和住房困难户的办法。租住新房可采用租金标准高于同类旧房的办法，也可同时收取一定数额租赁保证金。租赁保证金由承租人向铁路产权管理单位（至少为分局级）缴纳，缴纳标准由产权管理单位制定。租赁关系终止时，由产权管理单位一次归还承租人。
4、积极推行集资建房，合作建房
充分发挥国家、集体、职工个人投资建房的积极性，实行集资建房和合作建房，是现阶段加快铁路住房建设，引导消费的有效措施，应积极组织，大力推行。集资建房要贯彻谁集资谁得益的原则。集资建房的产权归铁路所有，负责管理和维修，职工个人只拥有住房使用权。
集资方案由各单位自行制定，但方案应有利于建房资金实现良性循环，使集资办法能持久推行。
对集资修建的符合出售条件的住房，要逐步出售给职工。
在有条件的单位可建立合作建房组织。
积极支持个人参与有组织的自建住房，但应加强规划和用地管理，严禁以权谋私，违者严肃查处。
5、建立住房基金
各铁路企业要通过多种形式，多渠道筹建住房改革资金，建立企业住房基金和住房公积金。
企业住房基金的主要来源可是：
（1）部拨建房资金（包括基建投资和部分折旧费等）；
（2）企业自有资金；
（3）职工交纳的住房租赁保证金、集资款等；
（4）出售公有住房的收入；
（5）提租增加的收入在保证维修、管理费支出后的剩余部分。
住房公积金属于职工个人住房基金，其中企业提供的暂不超过标准工资的5％（用企业住房基金转换，不足部分，按国家政策规定，有控制地列入成本），个人提供的数额各单位参照地方规定自定。
企业住房基金和住房公积金应建立专项帐户，用于住房改革和住房生产、经营，不得挪作他用。
6、优先解决以下几部分职工的住房困难
（1）运输生产第一线主要工种和关键岗位的职工；
（2）条件艰苦的边远地区职工；
（3）长期在铁路沿线工作的职工；
（4）劳动模范和有贡献的知识分子。
铁路住房制度改革是一项涉及面广、政策性强的长期性工作，是关系到广大职工群众切身利益的一件大事。主要领导要亲自抓，并组成强有力的领导班子和工作机构，加强对住房制度改革的领导，精心组织，缜密安排。加强与地方政府的联系，积极争取地方的支持和帮助。加强宣传教育和政治工作，使广大职工充分认识实行住房制度改革的目的、意义和有关政策。对房改方案、政策措施，广泛听取群众意见，集思广益，并及时协调解决实施中的困难和问题，以利于运输安全和职工队伍的稳定。
铁道部将根据铁路住房制度改革指导性方案制定实施细则。
（12个铁路局住房制度改革指导性方案略）