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“政绩工程”几时休？
——政绩工程现象的法理思考

张伟[1]
（苏州大学法学院， 苏州 ， 215021）


一、 引言：千奇百怪的政绩工程
【摘要】政绩，本来是个很“正派”的词。自古以来，政绩都是用来衡量大小官员称职与否的一把界尺。然而其近来却与“工程”惹上了麻烦。其实，也不是“政绩工程”的错，关键是它被个别利令智昏的官员当作了欺下瞒上的幌子。这样一来，它也就变了味，成为当下人人喊打的“过街老鼠”。在此，本文打算通过对政绩工程现象的成因分析，谈一点解决此问题的粗浅的想法。
【关键词】政绩工程 政治体制 考核制度
近年来，我国的“大事件”可谓是彼伏此起，让人应接不暇。这不，非法拆迁之波还未完全平息，政绩工程之波又随风而起。真是这厢葫芦还未按下，那厢又浮起了瓢。可谁又曾想过，老百姓是怎一个“愁”字了得？说到政绩工程，在我国应该是古已有之的，且其历史渊源可谓久远。战国时，蜀郡守李冰父子率众修筑的都江堰，历2000多载而不废，至今仍泽润川西千万亩良田；宋代大文豪苏东坡任杭州知州时，为开浚西湖，取湖泥葑草筑成苏堤，至今仍是西湖美景之首。这样的政绩工程已然流芳百世，还会遗惠后代，当然为老百姓所传唱。
然而当下揭露出来的“政绩工程”却成为腐败工程、形象工程、垄断工程的代名词，收获得无疑是劳民伤财、民怨载道。前安徽省副省长、阜阳市委书记王怀忠，可谓是 “政绩神话”的绝佳导演。由他一手缔造的阜阳三大神话都无疾而终：为配合阜阳的“国际形象”，王怀忠从当地财政和百姓手中刮了3亿元，盲目上马阜阳国际机场，实际情况却是一个多星期才有一架飞机起落，每条航线的年度财政补贴高达400万元；另外一个“大手笔”就是，在东南亚之旅后，王怀忠一拍脑袋，突发奇想，要建世界上最大的动物园——“龙潭虎穴”，结果折腾了3年之后，现在只有两只小老虎，开销还得靠外界援助；还有就是被称为“最令人伤心的工程”的阜阳电厂，其前后折腾了8年，仅前期投入就高达数亿元，后来几乎处于停工状态。可与之相媲美的还有三年前震惊全国的“沈阳慕马”。 占地1476亩，建筑面积44万平方米，总投资高达16亿多元的沈阳浑河大市场，现在是人迹罕至，门可罗雀；建筑面积为1.4万平方米，投资1.2亿元的沈阳国际棋城更是一个“边设计、边施工、边改动”的“三边工程”。如果说上述两例是省长、市长级别的话，那么，豫西国家级贫困县卢氏县县委书记杜保乾就可填补县一级的空白了。这位“贫困县倒下富书记”因滥用国家扶贫款、收受贿赂卖官，东窗事发而倒台。事发后人们才发现这位书记的多种嗜好之一，就是大搞“政绩工程”，诸如万头猪场、万亩牧场、食用菌百里长廊等等。如果您觉得此类“嗜好”到县一级就打住的话，那就错了。君不见，某地的村官不顾村民的负担与反对，强行搞“别墅一条街”，结果很多村民被迫借债建新房，有的把生产的资金也用来建了房。这些房子外表很漂亮，里边却不中用。群众受罪遭殃不要紧那，只要干部脸上贴了金。
无需笔者再多费口舌，这些所谓“政绩工程”的缔造者们导演的一幕幕丑剧可谓“千奇百怪”。然而其都有相似的症状：好大喜功，急功近利，不顾现实条件，不尊重客观规律，提不切实际的高指标，搞违背科学的瞎指挥，习惯于做表面文章，热衷于搞“形象工程”、“政绩工程”，劳民伤财，后患严重。下文，笔者试图掀起政绩工程的盖头来，对这一现象的成因作简单的法理剖析。

二、现实与困惑：政绩工程现象成因之法理剖析
（一） 权力的垄断性是造成政绩工程现象体制上的原因
政绩工程，从某种程度上讲属于典型的“垄断工程”。日常的生活经验告诉我们，大部分政绩工程从发包到建成，不乏权力的运作，而这权力正是我们所熟知的行政权。行政权力的介入可以直接导致了行政垄断。而这类行政垄断的背后又深藏着“政府经营城市”这样一个悖论。
“政府经营城市”曾几何时风靡全国，成为我国城市发展的一种“先进理念”，而受到争相学习与追捧。然而就是这样一种所谓的“先进理念”其实是一个天大的悖论。首先，它违背了市场经济规律。我们知道，“经营”二字，不管从其字面意思还是从其内涵上讲，都毫无疑问的是一种市场行为，而无论如何也不可能与“政府”沾亲带故。因为“经营作为市场行为，是以牟利为目的。而政府行为是行使社会管理的权力，权力不能牟利，权钱不能交易是现代社会普遍的法治原则之一。”[1]所以“政府经营城市”首先违背了市场经济规律下，市场主体的“排他性”（他主要指政府）。其次，它还违反法律甚至可以说是“违宪”的。因为，竞争是市场经济的天性，而且“法律的主要任务是保护作为最高权益的竞争权”[2]。由此反推，垄断是竞争的天敌，而“行政性垄断由于行政权力的介入，使得它比自然垄断、行业垄断对市场公平竞争的危害性更大。”“这种垄断是用行政权力抹杀自由竞争的精神，颠覆了市场经济存在的基础，与公平竞争的理念直接相悖”[3] 这是当然地违反法律的。加之，我国已将发展社会主义市场经济载入宪法，“政府经营城市”无疑也是违宪的。
从“政绩工程”、“行政垄断”、“政府经营城市”这一系列语词中，我们不难发现其中都隐藏着“政府”身影，而这也正透露了现行政治体制这一诟病。
（二） 干部考核制度不健全是造成政绩工程制度上的原因
政绩工程又被称作“形象工程”、“贴金工程”。俗话说，“为官一任，造福一方”而缔造“政绩工程”的官员们却将其抛在脑后，一心只想着升官进爵。而要想升官进爵就得拿出点“政绩”来得到“上边”的认可，这样一来，“政绩工程”也就应运而生了。王怀忠就深得此“心法”，为了升迁，他不择手段的打造“形象工程”为自己的所谓政绩贴金。和很多被查处的腐败高官一样，他腐化堕落过程早就有迹可查，但他在此期间却凭借“给领导看的政绩”所获得的“印象分”而一路高升。这不得不引人深思。
“王怀忠案”引起我们关注的不应仅仅是继胡长清、成克杰之后的巨贪，更重要的应是引发对传统政绩考核体系的反思。在我国，干部提拔使用有周期规律，且干部吃透“提拔规律”已是“秃子头上的虱子”。可以说，干部考核制度就像“指挥棒”一样直接左右着基层干部的“政绩观”。现行干部考核制度的不健全无疑是造成政绩工程制度上的原因所在。如何科学、动态地考核地方官员的政绩是一个亟待解决的重大课题。　　
（三） 巨大的利益诱惑是政绩工程现象经济上的原因
政绩工程，十之八九又是腐败工程。工程建设领域是腐败的重灾区，此乃不争之事实，而政绩工程的腐败又可谓是重中之重，是最大的腐败。当下暴露出来的腐败政绩工程，仅仅是冰山之一角。“一栋栋高楼竖起来，一批批干部倒下去”，可谓是政绩工程的绝好写照。然而，一批批干部还是“前仆后继”，“继往开来”。为何？当然是有利可图！吏治腐败是最大的腐败，政绩工程又是吏治腐败的温床。旅外华人学者丁学良先生把这类政绩工程称作“腐败型投资”，“这种投资基本不顾及投入产出的经济效益问题，基本不管国有资产的浪费和民生问题。所有投资都只围绕着一个目标来进行———为官僚个人或某个官僚小集团的个人利益和集团利益服务。而这种利益主要表现为两种———政治利益和经济利益，政治利益是官场得道仕途升迁，经济利益则是从工程中获取腐败收益，如工程回扣，土地批租等过程中的权力寻租等。”[1]正是这些巨大的、不可估量的政治利益和经济利益使得一些利令智昏官员疯狂而盲目地上马“政绩工程”。
笔者前文曾提到，宋代大文豪苏东坡开浚西湖，留下了为后世所传唱的西湖美景。但凡事总有例外，就在南宋君臣在西湖边上流连嬉戏之时，诗人林?N却痛心疾首地写下了那首忧国忧民的《题临安面邸》：“山外青山楼外楼，西湖歌舞几时休；暖风熏得游人醉，直把杭州作汴州。”时过景迁，而今面对当下这些“看上去挺美”的政绩工程，我等百姓问也不禁要问：政绩工程几时休？

三、出路于对策：政绩工程现象封杀之法理思考
（一）为政绩工程体制上“断炊”
当下暴露的政绩工程现象，凸现出的是权力牟利，权钱交易的恶果。而要从根本上解决政府权力的滥用，就必须把注意力集中到政府改革上来。俗话说“巧妇难为无米之炊”，要杜绝政绩工程现象，当下的迫切之需是“改政府”。我们知道，我国走的是“政府主导型的市场经济”的道路。曾几何时，甚至是事到如今，“政府经营城市”，在我国仍然是为数众多的政府津津乐道的响亮口号和实践模式。而历史和实践不断证明政府主导型的市场经济是不成功的，许多国家也为此付出了沉重的代价。“‘政府经营城市’的内涵是借助政府权威，取得城市建设超经济实力的发展。”[1]而这不仅无助于经济的发展，反而会严重破坏市场经济规律，并极易导致“权力寻租”，滋生腐败。故当下的迫切之需是推进政府体制改革，而最重要的就是“改政府”。因为历史和实践不断证明，经济发展的主体应该是企业，而且主要应是民营企业，政府不应当也不可能再充当经济建设的主体力量。从政府主导型经济向市场主导型经济转变，是市场化改革的必然趋势，也是我国政府加入WTO应兑现的承诺，更是我国实现繁荣富强的出路所在。
（二）为政绩工程考核上“断梦”
我国的官僚制度数千年来虽屡经变化，但“大道之行也，天下为公，选贤与能”的选官标准，却是中华民族自古以来的一个优良传统。由于古人选官很看重一个人的贤与能，也就是德行与政绩，因此很早便摸索出一套办法，这就是逐渐建立起一套严格的政绩考核制度和任用制度。考核，在古代称“考课”、“考绩”、“考功”等，是对官员履行职责情况的考察，主要是政绩考核。政绩考核萌芽于尧舜，历代遵行，史书多有记载。可以说，在中国古代社会，无论什么朝代，也无论在何种社会形态下，统治者都以一定标准考核课责在任官吏的功过行能，并据以升降赏罚。这说明重政绩考核，凭政绩用人，是各个朝代奖勤罚懒、选贤用能、整饬社会、改善吏治的重要措施和共同特点，也足见政绩对官员升迁和吏治建设的重要作用。应该说，这是我们的优良传统，对今天的选官用人也不失其借鉴意义。[2]
新中国成立以来，如何考核干部政绩，一直是摆在我国政府面前的一道棘手的课题。一段时期以来，由于多种原因，官员的考核依据以GDP为中心，一些地方把“发展才是硬道理”错误地理解为“增长率才是硬道理”、“GDP增长才是硬道理”，造成“GDP崇拜”现象的泛滥。这种考核体系，助长了政府官员片面的政绩观，忽视经济增长的可持续性，忽视了经济社会的协调发展，忽视民生问题，为追求一时的经济增长速度盲目上项目、办企业、搞投资，造成大量低水平重复建设，给后任者和一方百姓留下沉重的包袱。这显然与新一届中央提出的科学发展观背道而驰。
那么新时期下，政绩考核应该以何为依据？这是新政府当前迫切需要攻下的课题。不过令人欣慰的是，中科院可持续发展战略研究组，在今年初提出了考核干部政绩的标准，即所谓的“绿色政绩”标准。包括五个方面：一是原材料消耗强度，二是能源消耗强度，三是水资源消耗强度，四是环境污染排放强度，五是全社会劳动生产率。该标准以科学发展观为指导，旨在淡化单一的对ＧＤＰ增长数量和增长速度的追求，扭转过去“干部出数字”“数字出干部”的怪圈，提倡走“绿色发展”和“以人为本”的道路。[1]不过需要指出的是，新的政绩考核标准，并不是完全舍弃GDP评价机制，而是建立新的GDP衡量机制——“绿色GDP”，使之形成中国衡量选择政府官员更全面的标准。要使政府官员的任免与环境政绩密切挂钩，尤其是各地各部门的主要管理者要成为环保考核的对象和环保责任的承担人。反过来说，新政绩观带来的新考核标准，对那些仅以单纯GDP增长为业绩而不惜破坏环境资源的官员，对那些只知道耗费财政与社会财富搞「形象工程」的官员，不仅不能提拔重用，情节严重者还要追究其行政责任直至罢官免职。这样一来就断了那些不惜一切手段升官发财，而不顾社会发展与人民死活的官员的好梦 。
（三）为政绩工程经济上“断奶”
从当下被揭露的“形象工程”、“政绩工程”事件中，我们可以清楚地看到这些形象辉煌、政绩卓著的背后是令人发指地债台高筑。不解的人们不禁要问这些债台高筑的政绩工程的“经济支柱”是什么?显然，是银行，且绝大多数就是四大国有银行。深知此要领就不难想象所谓的“政绩工程”暴露之日就是国有资产严重流失之时了。而要真正防止国有资产流失，杜绝政绩工程之毒瘤，断绝这类“工程”的资金来源，就必须釜底抽薪，给其经济上“断奶”。当然，相应地，就需要我国政府痛下决心，加大力度进行国有银行的产权制度改革。因为，真正的商业银行应该是在合法经营基础上自主的追求利润的企业，而不应该变成执行政府经济政策的工具或由政府独家经营的企业。尽管邓小平同志早在1979年就英明的指出“必须把银行真正办成银行”，但国有银行的产权制度改革仍是步履为艰。“亡羊补牢，犹未为晚”，政府必须为保卫国家的经济安全和百姓的生计行动起来了。令人欣慰的是，建行最近出台政策，将不再支持“形象工程”“政绩工程”等六类违规开发的房地产开发项目了。国土资源部也宣布采取措施封杀不符合国家产业政策的项目、不切实际的“形象工程”、“政绩工程”项目。但愿这是个好的开始，让我们拭目以待。



陕西省西安市人民政府办公厅


西安市人民政府办公厅转发市财政局等部门关于西安市离休干部离休费医疗费财政支持机制实施办法的通知



市政办发〔2003〕173号　　2003年9月10日

　　市财政局、市委老干部工作局、市劳动和社会保障局、市人事局、市经济委员会关于《西安市离休干部离休费医疗费财政支持机制实施办法》（市财字〔2003〕185号），已经市政府研究同意，现转发你们，请认真贯彻执行。

西安市离休干部离休费、医疗费

财政支持机制实施办法

（市财政局 市委老干局 市劳动和社会保障局 市人事局市 经委 2003年8月21日）

　　为了认真贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发〈中共组织部等部委关于落实离休人员离休费、医疗费的意见〉的通知》（厅字〔2000〕61号）精神，确保离休人员离休费按时足额发放、医药费按规定实报实销，根据省委、省政府关于"两个保证"的要求和市政府专项问题会议纪要〔2003〕21号有关规定，结合我市实际，现就建立和完善离休人员（含建国前参加革命工作并享受全薪退休费的老工人，下同）"两费"财政支持机制制定如下实施办法。
　　一、离休费
　　（一）党政机关、全额差额事业单位离休人员的离休费，由同级财政按现行待遇政策规定，年初足额安排预算，实行社会化发放。参加行政事业单位养老保险试点的党政机关、全额差额事业单位离休人员的离休费由社会保险经办机构负责发放。
　　（二）自收自支事业单位离休人员的离休费，按照国家有关规定和我市现行政策，参加城镇职工基本养老保险或行政事业单位养老保险试点的，由社会保险经办机构负责发放；未参加社会养老保险的由离休人员所在单位负责发放。单位落实确有困难的，由离休人员所在单位上报主管部门，主管部门作为第一责任人，与老干部管理部门签订责任书，同级财政审核后予以补助，以切实保证离休费按时足额发放。
　　（三）实行企业化管理的自收自支事业单位和国有企业、集体企业、股份制企业以及其他所有制形式的城镇各类企业，都要依法参加城镇职工基本养老保险。参加基本养老保险的单位，其离休人员的离休费由社会保险机构支付。未参加基本养老保险的单位，必须由单位按有关政策规定落实离休人员的离休费。单位落实确有困难的，按照省委办公厅《关于转发省劳动和社会保障厅、省财政厅、省人事厅、省委老干局〈陕西省离休干部离休费保障机制试行办法〉的通知》（陕办发〔2003〕12号）的规定予以落实。
　　二、医疗费
　　根据陕办发〔2003〕11号文件精神，离休人员医疗费实行属地管理。各级政府、各类企业是解决离休人员医疗费的第一责任人，要切实负起责任，保证离休人员医疗费按规定实报实销。市级党政机关、企事业单位离休人员医疗费按下列规定分别予以保障：
　　（一）原享受公费医疗的党政机关、全额事业单位离休人员的医疗费，由市财政按照有关规定，年初列入财政预算。离休人员医疗费管理单位根据离休人员医疗费支出情况向财政部门提出拨付医疗费意见，财政部门审核后予以拨付，离休人员医疗费管理单位按规定实报实销。
　　（二）原未享受公费医疗的党政机关、全额事业单位离休人员的医疗费，按照《西安市离休人员医疗保障实施细则》（市劳社发〔2002〕74号）规定，由市财政根据单位离休人员人数和离休人员医疗费统筹标准将统筹费列入单位部门预算，单位按照离休人员医疗费统筹标准向医疗保险经办机构缴纳离休人员医疗保障费，医疗保险经办机构根据有关规定实报实销。
　　（三）企业和差额、自收自支事业单位的离休人员的医疗费，按照《西安市离休人员医疗保障实施细则》规定，由所在单位按照离休人员医疗费统筹标准向医疗保险经办机构缴纳离休人员医疗保障费，医疗保险经办机构根据有关规定实报实销。
　　企业和差额、自收自支事业单位主管部门作为解决离休人员医疗费的第一责任人，负责督促所属单位按时给离休人员缴纳医疗保障费，确保离休人员参加医疗保障。
　　政府对有特殊困难的企业和差额、自收自支事业单位离休人员参加医疗保障实行补助，补助金额由财政部门会同老干管理部门根据主管部门困难情况确定，并和主管部门落实本系统参保责任挂钩。医疗保障补助费列入财政预算并拨付到主管部门，主管部门根据单位具体情况分配财政医疗保障补助费，确保所属单位离休人员参加医疗保障。
　　（四）企业改组、改制、破产兼并、出售、租赁时，必须同时将离休人员医疗费保障纳入合同条款，由新组建企业法人一方负责缴纳。破产企业在破产终结后，其离休人员的医疗保险费要从企业清偿费中解决，以企业离休人员人数和当年离休人员医疗费筹资标准计算10年，从企业资产变现收入中提取，一次性上缴医疗保险经办机构，医疗保险经办机构根据有关规定报销医疗费。
　　三、各区县可根据市有关文件精神和本规定，制定实施办法。
　　四、市级有关部门要不定期地检查离休人员"两费"落实情况，对不能按时落实离休人员"两费"的单位和个人，将予以通报批评，造成严重后果的要追究当事人的责任。
　　五、本办法由市财政局负责解释，自2003年元月1日执行。