对不起诉性质的几点认识/王素杰
作者:法律资料网 时间:2024-07-24 10:03:33 浏览:8877
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对不起诉性质的几点认识
作者北安市人民法院王素杰
刑事诉讼法修正案通过后，原有的免予起诉制度不再使用，相关内容纳入不起诉，这就扩大了不起诉的适用范围，以往的不起诉制度的表述及其性质的认定已不能继续沿用。这就需要我们重新界定不起诉的性质。依笔者之见，对不起诉的性质，应从以下几方面来理解：
（一）不起诉是公诉机关依职权作出的
控诉职能是公诉机关的基本诉讼职能。在刑事诉讼中，公诉机关正是基于控诉职能，对于符合法律规定起诉条件的，依法向法院提出诉讼请求，要求法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑事制裁。显然，公诉机关只有对符合法定起诉条件的才能提起诉讼，其它不符合起诉条件或者没有起诉必要的，公诉机关自然依其职权作出不起诉的决定。这种不起诉决定，台湾学者认为是一种司法处分，属检察机关在控方立场所作不追诉的内部意思决定[1]。笔者认为，不起诉决定是检察机关作为国家公诉机关，基于其控诉职能，对不符合起诉条件或没有起诉必要的案件不予追诉的处分决定。
（二）不起诉对案件所作程序上的处分
公诉机关对某一案件作出不起诉的处分，表明公诉机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉。实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关在刑事诉讼中的职能是控诉职能，无权对案件进行实体处分，即公诉机关不能处分当事人的人身和财产。公诉机关作出不起诉决定的案件，如果需要给予被不起诉人行政处罚的，应由公诉机关移交有关主管机关处理，公诉机关有权向行政机关提出检察意见，但其自己不能对被不起诉人进行实体上的处理。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件程序上的认识，但并非实体上的处分，更不能是有罪处理。
（三）不起诉意味着刑事诉讼程序的终止
现代刑事诉讼中有一项公认的基本原则，即“不告不理”原则。其基本含义是对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判，也就是说，法院对刑事案件进行审理必须以起诉为前提，否则就不能对刑事案件进行审判。因此，从一定意义上讲，起诉意味着启动刑事审判程序，使刑事诉讼进入到审判阶段；而不起诉则表明刑事诉讼不进入审判阶段，阻断了刑事诉讼的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。
（四）不起诉终止法律效力是相对的
不起诉决定一经作出，就具有终止诉讼的法律效力，诉讼不再继续进行。但不起诉这种终止诉讼的法律效力不是绝对的，而是相对的，诚如台湾学者蔡墩铭、朱石炎所指出，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消灭，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其为伪造或变造，或所凭之证言，鉴定或通译已证明其为虚伪，或所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉[2]。
不难看出，公诉机关不起诉决定的法律效力和法院生效判决的法律效力是有区别的，法院生效的实体判决，也意味着对诉讼案件程序上的终局性处理，依“一事不再理”原则，对该案件不可再向法院提起诉讼。而公诉机关的不起诉决定，显然不具备既判力的法律效力。因此，对于公诉机关作出不起诉决定的案件，如果有了新的证据或发现新事实，符合法律规定的起诉条件的，公诉机关依职权应撤销原来的不起诉决定，依法向法院提起诉讼。对于有被害人的案件，被害人对不起诉决定不服的，也可以向法院提起诉讼，依此作为一种自诉案件，被害人得以寻求法律上的救济，保护其合法权益。
（五）不起诉体现了自由裁量权
新《刑事诉讼法》中，除了在第142条第1款“对犯罪嫌疑人有本法第15条规定的情形之一的”，人民检察院“应当”作出不起诉决定外，在第140条第4款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”和第142条第2款“对于情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的”，人民检察院“可以”作出不起诉决定。那么，“可以”作出不起诉决定，意味着人民检察院对于这两种情形的不起诉决定不是必须作出，而是根据一定情况酌定，可以作出，也可以不作出。有的学者将其解释为“酌定不起诉”，把“应当不起诉”称为“法定不起诉”[3]。
通过以上对不起诉性质的分析，笔者认为，不起诉的概念大致可以这样概括：不起诉是指人民检察院对侦查机关移送起诉的案件进行审查后，确认符合法法律规定的终止刑事诉讼的案件，不应或不必对犯罪嫌疑人定罪，从而做出不将案件交付人民法院审判的处理决定。不起诉又分为法定不起诉、证据不足不起诉和酌定不起诉。我国对公诉采取的法定起诉主义为主（指犯罪嫌疑人依法应当被追究刑事责任的检察机关就必须对他起诉），起诉便宜主义为辅的原则（即犯罪嫌疑人依法可以被追究刑事责任，但检察机关有权裁量对他是否起诉），酌定不起诉正是起诉便宜主义的体现，也是法律赋予检察官自由裁量权的反映[4]。（如有转载敬请注明作者）
参考文献
[1] 蔡墩铭.刑事诉讼法.台北：五南图书出版公司，2000：174
[2] 朱石炎.刑事诉讼法.台北：五南图书出版公司，2000：195
[3] 崔敏.中国刑事诉讼的新发展.北京：中国人民公安大学出版社，1996:136
[4] 陈瑞华.程序价值理论的四个模式.中外法学,1996,2:4
作者北安市人民法院王素杰
刑事诉讼法修正案通过后，原有的免予起诉制度不再使用，相关内容纳入不起诉，这就扩大了不起诉的适用范围，以往的不起诉制度的表述及其性质的认定已不能继续沿用。这就需要我们重新界定不起诉的性质。依笔者之见，对不起诉的性质，应从以下几方面来理解：
（一）不起诉是公诉机关依职权作出的
控诉职能是公诉机关的基本诉讼职能。在刑事诉讼中，公诉机关正是基于控诉职能，对于符合法律规定起诉条件的，依法向法院提出诉讼请求，要求法院通过审判确定被告人犯有某种罪行并给予相应的刑事制裁。显然，公诉机关只有对符合法定起诉条件的才能提起诉讼，其它不符合起诉条件或者没有起诉必要的，公诉机关自然依其职权作出不起诉的决定。这种不起诉决定，台湾学者认为是一种司法处分，属检察机关在控方立场所作不追诉的内部意思决定[1]。笔者认为，不起诉决定是检察机关作为国家公诉机关，基于其控诉职能，对不符合起诉条件或没有起诉必要的案件不予追诉的处分决定。
（二）不起诉对案件所作程序上的处分
公诉机关对某一案件作出不起诉的处分，表明公诉机关将不向法院请求进行审判，放弃对犯罪嫌疑人的控诉。实质上是公诉机关依其职权从程序上对案件所作的不予追诉的处分，并非对案件进行实体处分。公诉机关在刑事诉讼中的职能是控诉职能，无权对案件进行实体处分，即公诉机关不能处分当事人的人身和财产。公诉机关作出不起诉决定的案件，如果需要给予被不起诉人行政处罚的，应由公诉机关移交有关主管机关处理，公诉机关有权向行政机关提出检察意见，但其自己不能对被不起诉人进行实体上的处理。不起诉对案件程序上的处理，是基于对案件程序上的认识，但并非实体上的处分，更不能是有罪处理。
（三）不起诉意味着刑事诉讼程序的终止
现代刑事诉讼中有一项公认的基本原则，即“不告不理”原则。其基本含义是对未经起诉的刑事案件，法院不得受理和审判，也就是说，法院对刑事案件进行审理必须以起诉为前提，否则就不能对刑事案件进行审判。因此，从一定意义上讲，起诉意味着启动刑事审判程序，使刑事诉讼进入到审判阶段；而不起诉则表明刑事诉讼不进入审判阶段，阻断了刑事诉讼的继续进行，意味着刑事诉讼程序的终止。这也是不起诉决定的直接法律后果。
（四）不起诉终止法律效力是相对的
不起诉决定一经作出，就具有终止诉讼的法律效力，诉讼不再继续进行。但不起诉这种终止诉讼的法律效力不是绝对的，而是相对的，诚如台湾学者蔡墩铭、朱石炎所指出，案件虽经不起诉处分，无非追诉权之不行使而已，对于同一案件不过限制其再行起诉而已，该案之起诉权依然存在，并未因而消灭，遇有发现新事实或新证据，或者原处分所凭证物已证明其为伪造或变造，或所凭之证言，鉴定或通译已证明其为虚伪，或所凭之通常法院或特别法院之裁判已经确定裁判变更，或参与侦查之检察官因该案件犯职务上之罪已经证明者，得再行起诉[2]。
不难看出，公诉机关不起诉决定的法律效力和法院生效判决的法律效力是有区别的，法院生效的实体判决，也意味着对诉讼案件程序上的终局性处理，依“一事不再理”原则，对该案件不可再向法院提起诉讼。而公诉机关的不起诉决定，显然不具备既判力的法律效力。因此，对于公诉机关作出不起诉决定的案件，如果有了新的证据或发现新事实，符合法律规定的起诉条件的，公诉机关依职权应撤销原来的不起诉决定，依法向法院提起诉讼。对于有被害人的案件，被害人对不起诉决定不服的，也可以向法院提起诉讼，依此作为一种自诉案件，被害人得以寻求法律上的救济，保护其合法权益。
（五）不起诉体现了自由裁量权
新《刑事诉讼法》中，除了在第142条第1款“对犯罪嫌疑人有本法第15条规定的情形之一的”，人民检察院“应当”作出不起诉决定外，在第140条第4款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的”和第142条第2款“对于情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或免除刑罚的”，人民检察院“可以”作出不起诉决定。那么，“可以”作出不起诉决定，意味着人民检察院对于这两种情形的不起诉决定不是必须作出，而是根据一定情况酌定，可以作出，也可以不作出。有的学者将其解释为“酌定不起诉”，把“应当不起诉”称为“法定不起诉”[3]。
通过以上对不起诉性质的分析，笔者认为，不起诉的概念大致可以这样概括：不起诉是指人民检察院对侦查机关移送起诉的案件进行审查后，确认符合法法律规定的终止刑事诉讼的案件，不应或不必对犯罪嫌疑人定罪，从而做出不将案件交付人民法院审判的处理决定。不起诉又分为法定不起诉、证据不足不起诉和酌定不起诉。我国对公诉采取的法定起诉主义为主（指犯罪嫌疑人依法应当被追究刑事责任的检察机关就必须对他起诉），起诉便宜主义为辅的原则（即犯罪嫌疑人依法可以被追究刑事责任，但检察机关有权裁量对他是否起诉），酌定不起诉正是起诉便宜主义的体现，也是法律赋予检察官自由裁量权的反映[4]。（如有转载敬请注明作者）
参考文献
[1] 蔡墩铭.刑事诉讼法.台北：五南图书出版公司，2000：174
[2] 朱石炎.刑事诉讼法.台北：五南图书出版公司，2000：195
[3] 崔敏.中国刑事诉讼的新发展.北京：中国人民公安大学出版社，1996:136
[4] 陈瑞华.程序价值理论的四个模式.中外法学,1996,2:4
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民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员合格审定规则
民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员合格审定规则
（2002年10月21日中国民用航空总局令第115号公布）
目录
A章 总则
第61.1条 目的和依据
第61.3条 适用范围
第61.5条 机构与职责
第61.7条 定义
第61.9条 执照、合格证、等级和许可的要求
第61.11条 飞行模拟机和飞行训练器的鉴定和批准
第61.13条 按本规则颁发的执照和等级
第61.15条 涉及酒精或者药物的违禁行为
第61.17条 接受酒精、药物检验或者提供检验结果
第61.19条 临时执照
第61.21条 执照的有效期
第61.23条 CCAR—121FS运行之外的Ⅱ类或者Ⅲ类仪表运行许可的有效期
第61.25条 体检合格证的要求和有效期
第61.27条 航空器等级限制和附加训练要求
第61.29条 无线电通信资格
B章 一般规定
第61.31条 执照、等级和许可的申请与审批
第61.33条 考试的一般程序
第61.35条 理论考试的准考条件和通过成绩
第61.37条 理论考试中禁止的行为
第61.39条 实践考试的准考条件
第61.41条 从未持有局方颁发执照的飞行教员处接受的飞行训练
第61.43条 实践考试的一般要求
第61.45条 实践考试必需的航空器和设备
第61.47条 实践考试中考试员的地位
第61.49条 考试不合格后的再次考试
第61.51条 飞行经历记录本
第61.53条 身体缺陷期间的限制
第61.55条 副驾驶资格要求
第61.57条 定期检查
第61.59条 熟练检查
第61.61条 机长近期飞行经历要求
第61.63条 禁止伪造、复制或者篡改申请书、执照、认可证书、飞行经历记录本、成绩单或记录
第61.65条 变更姓名或者地址
第61.67条 自愿放弃或者更换执照
第61.69条 补发执照
C章 增加等级和特殊规定
第61.81条 增加航空器等级
第61.83条 仪表等级要求
第61.85条 Ⅱ类或Ⅲ类仪表运行许可的条件
第61.87条 牵引滑翔机的航空器机长经历和训练要求
第61.89条 按其他规章批准的训练大纲完成训练的人员
第61.91条 对具有军用航空器驾驶员经历的人员的特殊规定
第61.93条 外国驾驶员执照持有人申请按本规则颁发驾驶员执照
第61.95条 依据外国驾驶员执照颁发认可证书
D章 学生驾驶员执照
第61.101条 适用范围
第61.103条 资格要求
第61.105条 学生驾驶员单飞要求
第61.107条 一般限制
第61.109条 转场单飞要求
E章 私用驾驶员执照
第61.121条 适用范围
第61.123条 资格要求
第61.125条 航空知识要求
第61.127条 飞行技能要求
第61.129条 飞机驾驶员的飞行经历要求
第61.131条 旋翼机驾驶员的飞行经历要求
第61.133条 滑翔机驾驶员的飞行经历要求
第61.135条 轻于空气航空器驾驶员的飞行经历要求
第61.137条 初级飞机驾驶员的飞行经历要求
第61.139条 私用驾驶员执照持有人的权利和限制
第61.141条 自由气球等级的限制
F章 商用驾驶员执照
第61.151条 适用范围
第61.153条 资格要求
第61.155条 航空知识要求
第61.157条 飞行技能要求
第61.159条 飞机驾驶员的飞行经历要求
第61.161条 旋翼机驾驶员的飞行经历要求
第61.163条 滑翔机驾驶员的飞行经历要求
第61.165条 飞艇驾驶员的飞行经历要求
第61.167条 自由气球驾驶员的飞行经历要求
第61.169条 初级飞机驾驶员的飞行经历要求
第61.171条 夜间飞行限制
第61.173条 商用驾驶员的权利和限制
G章 航线运输驾驶员执照
第61.181条 适用范围
第61.183条 资格要求
第61.185条 航空知识要求
第61.187条 飞行技能要求
第61.189条 飞机驾驶员飞行经历要求
第61.191条 直升机驾驶员飞行经历要求
第61.193条 增加类别和级别等级
第61.195条 航线运输驾驶员的权利和限制
H章 飞行教员执照
第61.201条 适用范围
第61.203条 资格要求
第61.205条 知识要求
第61.207条 飞行教学能力
第61.209条 飞行教员的教学记录
第61.211条 增加飞行教员等级的要求
第61.213条 飞行教员的权利
第61.215条 飞行教员的限制
第61.217条 飞行教员执照的更新
第61.219条 飞行教员执照过期后的重新办理
第61.221条 公共航空运输承运人和飞行训练中心飞行教员的特殊规定
I章 地面教员执照
第61.231条 适用范围
第61.233条 资格要求
第61.235条 地面教员的权利
第61.237条 近期经历要求
J章 罚则
第61.241条 涉及酒精或药物的违禁行为的处罚
第61.243条 拒绝接受酒精、药物检验或提供检验结果的处罚
第61.245条 理论考试中的作弊或其他禁止的行为的处罚
第61.247条 伪造、复制或篡改申请书、执照、认可证书、飞行经历记录本、成绩单或记录的处罚
第61.249条 对其他违章行为的处罚
第61.251条 受到刑事处罚后执照的处理
K章 附则
第61.281条 施行日期和废止的规章
第61.283条 执照的颁发、换发和废止
关于《民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员合格审定规则》的说明
A章 总则
第61.1条 目的和依据
为了规范民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员的合格审定工作，根据《中华人民共和国民用航空法》第四十条、第四十一条和第四十二条制定本规则。
第61.3条 适用范围
（a）本规则适用于中国民用航空总局（以下简称民航总局）和民用航空地区管理局（以下简称地区管理局）及地区管理局派出机构（上述所有机构以下统称局方）对民用航空器驾驶员、飞行教员、地面教员执照的颁发与管理。
（b）民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员执照与等级的申请和权利行使应当遵守本规则的规定。
第61.5条 机构与职责
（a）民航总局飞行标准职能部门统一管理民用航空器驾驶员、飞行教员和地面教员合格审定工作，负责全国民用航空器驾驶员、飞行教员与地面教员执照和等级的颁发与管理工作。
（b）地区管理局及其派出机构的飞行标准职能部门根据民航总局飞行标准职能部门的规定，具体负责本地区民用航空器驾驶员、飞行教员与地面教员的执照和等级的颁发与管理工作。
第61.7条 定义
本规则使用的术语定义如下：
（a）机长，是指在飞行时间内负责航空器的运行和安全的驾驶员。
（b）副驾驶，是指在飞行时间内除机长以外的、在驾驶岗位执勤的持有执照的驾驶员，但不包括在航空器上接受飞行训练的驾驶员。
（c）训练时间，是指受训人在飞行中、地面上、飞行模拟机或飞行训练器上从授权教员处接受训练的时间。
（d）飞行时间，是指航空器为准备起飞而借助自身动力开始移动时起，到飞行结束停止移动时止的一段时间。对于不能自行起飞的滑翔机，飞行时间是指滑翔机被牵引起飞开始移动时起，到着陆后停止移动时止的一段时间。
（e）飞行经历时间，是指为符合航空人员执照、等级、定期检查或近期飞行经历要求中的训练和飞行时间要求，在航空器、飞行模拟机或飞行训练器上所获得的在座飞行时间，这些时间应当是作为飞行机组必需成员的时间，或在航空器、飞行模拟机或飞行训练器上从授权教员处接受训练或作为授权教员提供教学的时间。
（f）单飞时间，是指学生驾驶员作为航空器唯一乘员的飞行时间。
（8）转场时间，是指在满足下列条件的飞行中所取得的飞行时间：
（1）实施飞行的人员持有驾驶员执照；
（2）在航空器中实施；
（3）含有一个非出发地点的着陆点；
（4）使用了地标领航、推测领航、电子导航设备、无线电设备或其他导航系统航行至着陆地点。
（h）决断高度／决断高，是指在精密进近中规定的一个高度或高，在这个高度或高上，如果不能取得继续进近所需的目视参考，则必须开始复飞。
（i）航空器，是指由空气的反作用而不是由空气对地面发生的反作用在大气中取得支承的任何机器。
（j）飞机，是指动力驱动的重于空气的一种航空器，其飞行升力主要由给定飞行条件下保持不变的翼面上的空气动力反作用取得。在本规则中，飞机类别不包括本条（r）定义的初级飞机。
（k）旋翼机，是指一种重于空气的航空器，其飞行升力主要由一个或几个旋翼上的空气反作用取得。
（1）直升机，是指一种重于空气的航空器，其飞行升力主要由在垂直轴上一个或几个动力驱动的旋翼上的空气反作用取得。
（m）自转旋翼机，是指一种旋翼机，其旋翼仅在起动时有动力驱动，在该旋翼机运动时旋翼不是靠发动机驱动的，而是靠空气的作用力推动旋转。这种旋翼机的推进方式通常是使用独立于旋翼系统的常规螺旋桨。
（n）滑翔机，是指一种重于空气的航空器，其飞行升力主要由在给定飞行条件下保持不变的翼面上的空气动力反作用取得，通常无自身动力驱动，或者虽然有动力，但在自由飞行阶段不使用自身动力。
（o）轻于空气航空器，是指靠充入密度小于空气的气体产生浮力维持飞行的航空器。
（P）自由气球，是指无发动机驱动的轻于空气航空器，靠气体浮力或由机载加热器产生的热空气浮力维持飞行。
（q）飞艇，是指一种动力驱动能够操纵的轻于空气航空器。
（r）初级飞机，是指型号合格审定为超轻型飞机或甚轻型飞机的航空器，或由局方根据其仪表设备、飞机构形和性能确定的特定型号飞机。例如蜜蜂3、蜜蜂4、AD100、AD200、海燕650等飞机。
（s）授权教员，是指下列人员：
（1）持有按本规则颁发的现行有效地面教员执照，并依据其地面教员执照上规定的权利和限制执行地面教学的人员；
（2）持有按本规则颁发的现行有效飞行教员执照，并依据其飞行教员执照上规定的权利和限制执行地面教学或者飞行教学的人员；
（3）按本规则以及公共航空运输承运人运行规章的规定由局方授权可提供地面或飞行教学，并按照该授权执行地面或飞行教学的人员。
（t）考试员，是指由局方授权实施本规则航空人员执照或者等级的定期检查、熟练检查、实践考试或者理论考试的人员。考试员必须是局方的监察员或者是按照中国民用航空规章《民用航空飞行标准委任代表和委任单位代表规定》（CCAR－183FS）委任的驾驶考试员。
（u）理论考试，是指航空理论方面的考试，该考试是颁发航空人员执照或者等级所要求的，可以通过笔试或者计算机考试来实施。
（v）实践考试，是指为取得航空人员执照或者等级进行的操作方面的考试，该考试通过申请人在飞行中、飞行模拟机中或者飞行训练器中回答问题并演示操作动作的方式进行。
第61.9条 执照、合格证、等级和许可的要求
（a）驾驶员执照
（1）在中国进行国籍登记（以下简称为“登记”）的航空器上担任飞行机组必需成员的驾驶员，必须持有按本规则颁发或认可的有效驾驶员执照，并且在行使相应权利时随身携带该执照。当中国登记的航空器在外国境内运行时，可以使用该航空器运行所在国颁发或认可的有效驾驶员执照。
（2）在中国境内运行的外国登记的航空器上担任飞行机组必需成员的驾驶员，必须持有按本规则颁发或认可的有效驾驶员执照，或持有由航空器登记国颁发或认可的有效驾驶员执照，并且在行使相应权利时随身携带该执照。
（b）体检合格证
（1）持有按本规则颁发或认可的执照担任航空器飞行机组必需成员的驾驶员，必须持有按中国民用航空规章《中国民用航空人员医学标准和体检合格证管理规则》（CCAR－67FS）颁发或认可的有效体检合格证，并且在行使驾驶员执照上的权利时随身携带该合格证。
（2）在外国境内使用该国颁发的驾驶员执照运行中国登记的航空器时，可以持有颁发该执照要求的现行有效的体格检查证明。
（c）飞行教员执照
（1）持有按本规则颁发的飞行教员执照的人员必须随身携带该执照或局方可接受的其他文件，方能行使该飞行教员执照所赋予的权利。
（2）除本条（c）（3）规定的情况外，未持有按本规则颁发并具有合适等级飞行教员执照的人员不得从事下列活动：
（i）向准备获取单飞和转场单飞资格的人员提供必需的训练；
（ii）签字推荐申请人获取驾驶员、飞行教员、地面教员执照或等级；
（iii）签署驾驶员飞行经历记录本，证明该驾驶员已接受过的任何训练；
（iv）在学生驾驶员执照和飞行经历记录本上签字，授予其单飞权利。
（3）在下列情况下，不需要持有按本规则颁发的飞行教员执照：
（i）由带有轻于空气航空器等级的商用驾驶员执照持有人在该轻于空气航空器执照权利范围内提供的轻于空气航空器的训练；
（ii）在本条（c）（2）（iii）中，由根据本规则第61.41条授权的飞行教员提供的训练；
（iii）在本条（c）（2）（i）、（c）（2）（ii）和（c）（2）（iii）中，由地面教员执照持有人按照该执照上的权利提供的训练。
（d）地面教员执照
（1）持有按本规则颁发的地面教员执照的人员必须随身携带该执照，方能行使该执照所赋予的权利。
（2）除本条（d）（3）规定的情况外，未持有按本规则颁发并具有合适等级地面教员执照的人员不得从事下列活动：
（i）向准备获取单飞和转场单飞资格的人员提供必需的地面训练；
（ii）签字推荐申请人参加按本规则颁发驾驶员、飞行教员、地面教员执照或等级所必需的理论考试；
（iii）签署驾驶员飞行经历记录本，证明该驾驶员已接受过的任何地面训练。
（3）在下列情况下，不需要持有按本规则颁发的地面教员执照：
（i）由按本规则颁发的飞行教员执照的持有人按照该执照上的权利提供的训练；
（ii）由带有轻于空气航空器等级的商用驾驶员执照持有人提供的轻于空气航空器的训练；
（iii）由局方批准的人员按照中国民用航空规章《公共航空运输承运人合格审定规则》（CCAR－121FS）公共航空运输承运人的训练大纲、其他公共航空运输营运人的训练大纲或者经批准训练中心的训练大纲实施的训练；
（iv）在本条（d）（2）（iii）中，由根据本规则第61.41条授权的飞行教员提供的训练。
（e）仪表等级
在仪表飞行规则（IFR）条件下或在低于目视飞行规则（VFR）规定的最低标准的气象条件下担任航空器的机长，必须符合下列要求之一：
（1）持有飞机或直升机驾驶员执照，并具有适合于所飞航空器的类别、级别、型别（如适用）和仪表等级；
（2）持有航线运输驾驶员执照，并具有适合于所飞航空器的类别、级别和型别等级（如适用）；
（3）对于滑翔机机长，持有附带滑翔机类别等级和飞机仪表等级的驾驶员执照；
（4）对于飞艇机长，持有附带轻于空气航空器类别等级和飞艇级别等级的商用驾驶员执照；
（5）对于初级飞机机长，持有附带初级飞机类别等级和飞机仪表等级的驾驶员执照。
（f）Ⅱ类仪表运行许可
除按CCAR－121FS执行Ⅱ类运行的驾驶员外，实施Ⅱ类仪表运行的驾驶员必须符合下列条件：
（1）在Ⅱ类仪表运行中担任航空器的机长，必须持有适合该型航空器的现行Ⅱ类仪表运行许可；或者，对于在外国登记的航空器，取得登记国对其在Ⅱ类仪表运行中担任该型航空器机长的许可。
（2）在Ⅱ类仪表运行中担任航空器的副驾驶，必须持有带有适合该型航空器的类别和级别等级的有效驾驶员执照和适合该型航空器的仪表等级，或持有带有适合该型航空器的类别和级别等级的航线运输驾驶员执照；或者，对于在外国登记的航空器，满足登记国对其在Ⅱ类仪表运行中担任该型航空器副驾驶的条件。
（g）Ⅲ类仪表运行许可
除按CCAR－121FS执行Ⅲ类运行的驾驶员外，实施Ⅲ类仪表运行的驾驶员必须符合下列条件：
（1）在Ⅲ类仪表运行中担任航空器的机长，必须持有适合该型航空器的现行Ⅲ类仪表运行许可；或者，对于在外国登记的航空器，取得登记国对其在Ⅲ类仪表运行中担任该型航空器机长的许可。
（2）在Ⅲ类仪表运行中担任航空器的副驾驶，必须持有带有适合该型航空器的类别和级别等级的有效驾驶员执照和适合该型航空器的仪表等级，或持有适合该型航空器的航线运输驾驶员执照；或者，对于在外国登记的航空器，满足登记国对其在Ⅲ类仪表运行中担任该型航空器副驾驶的条件。
（h）对特定运行的年龄限制
（1）参与CCAR－121FS运行的驾驶员必须遵守CCAR－121FS对驾驶员年龄的限制。
（2）年满60周岁的驾驶员执照持有人，不得在从事国际商业航空运输的航空器上担任驾驶员。
（i）证件检查
持有本规则所要求的航空人员执照、体检合格证、许可或者其他有关证件的人员，在局方检查时，应当出示相关证件。
第61.11条 飞行模拟机和飞行训练器的鉴定和批准
（a）为满足本规则的训练、考试或者检查要求而使用的飞行模拟机和飞行训练器必须经局方鉴定合格，并经局方批准用于：
（1）拟进行的训练、考试和检查；
（2）每个特定的动作、程序或者机组职能；
（3）对于飞行训练器，模拟特定类别和级别的航空器、特定型别航空器、某一型别特定衍生型航空器或一组航空器。
（b）局方可以批准飞行模拟机和飞行训练器之外的其他设备，用于某些特殊用途。
第61.13条 按本规则颁发的执照和等级
（a）对完成本规则所要求的相应训练并符合所申请执照要求的申请人颁发下列相应的执照：
（1）驾驶员执照，包括：
（i）学生驾驶员执照；
（ii）私用驾驶员执照；
（iii）商用驾驶员执照；
（iv）航线运输驾驶员执照；
（2）飞行教员执照；
（3）地面教员执照。
（b）对完成本规则所要求的相应训练并符合所申请等级要求的申请人，在除学生驾驶员执照外的其他驾驶员执照上签注下列相应的等级：
（1）航空器类别等级：
（i）飞机；
（ii）旋翼机；
（iii）滑翔机；
（iv）轻于空气航空器；
（v）初级飞机。
（2）航空器级别等级：
（i）飞机级别等级：
（A）单发陆地；
（B）多发陆地；
（C）单发水上；
（D）多发水上。
（ii）旋翼机级别等级：
（A）直升机；
（B）自转旋翼机。
（iii）轻于空气航空器级别等级：
（A）飞艇；
（B）自由气球。
（iv）初级飞机级别等级：
（A）陆地；
（B）水上。
（3）航空器型别等级：
（i）审定为最大起飞全重在5,700千克以上的航空器，轻于空气航空器除外；
（ii）涡轮喷气动力的飞机；
（iii）直升机；
（iv）局方通过型号合格审定程序确定需要型别等级的其他航空器。
（4）仪表等级（仅用于私用和商用驾驶员执照）
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??解读“五部委、局通知”
张昭辉*
摘要：本文通过对“五部委、局通知”有重点的分析解读，以务实的态度初步探讨了当前我国机票销售市场混乱的根源，并对机票销售市场上的表见代理做了初步分析，在考虑到机票销售市场法律体系出现“空壳化”可能的前提下，提出了机票销售市场由政策主导型向“法治+市场”型转化的可持续发展的模式。
主题词：机票销售市场 表见代理 市场 法治
近年来，一些地区暗扣销售和非法经营销售民航国内航班机票问题比较突出。1这种行为严重损害了航空运输企业和旅客的合法权益，扰乱了航空运输市场秩序，滋生腐败现象，甚至影响航空安全。2002年5月20日，中国民用航空总局、国家发展计划委员会、公安部、国家税务总局、国家工商行政管理总局联合发出《关于坚决打击暗扣销售和非法经营销售国内机票行为规范航空运输市场秩序的通知》（以下简称“五部委、局通知”），要求各地价格、公安、税务、工商、民航行政管理机关依法对暗扣销售和非法经营销售国内机票行为进行坚决打击。由国家五部委联合发通知维护国内机票市场秩序的做法尚不多见。这表明市场上暗扣销售和非法经营销售机票的问题越来越严重，国家比以往明显加大了法律监管的范围和力度。社会各界普遍认为，这一次对机票销售市场秩序的整顿已不仅仅是“民航总局内部的事情” 2，决策高层的态度之坚决，措施之严厉，绝非普通的联合行动或专项斗争所能比拟。从这一层面来讲，“五部委、局通知”是适时而出，意义非常。
解读一 机票销售市场的痼疾
在当前民航管理体制下，我国的直属航空运输企业并不是真正的市场主体，虽然对国有资产有保值增值责任，但最终责任在民航总局，绝大多数民航运输企业成为“双重市场主体”，即既代表生产要素所有者——民航总局的利益，又代表劳动要素所有者的利益。产权不清，政企不分，再加上管理水平低下，必然导致企业的目标函数不再是利润最大化，而是收入最大化；预算软约束。因为是国有企业，亏损有国家撑着，没有降低成本的压力，导致成本高昂；倾销性打折成为占优策略。因为预算软约束，而占住市场份额是自己的，因而可以不计成本地进行倾销性打折，以追求市场份额最大化；过度松弛的进入管制和机群的盲目扩张导致运力严重过剩、航线重复、企业经营成本失控、企业战略管理和营销管理意识和能力薄弱、定座系统落后以及机票代理机构管理不力。市场环境整体上仍未达到真正的有序、公平。整个市场基本上是以内循环为主，市场主体单一化，开放性较差。
在这样的基础上，对民航业这类自然垄断行业来说，产权与竞争的问题恐怕是共同的，这正是机票销售市场痼疾根源所在。如果放开价格，企业必然以价格换取市场，造成行业收入的大量流失。而收入流失的最终责任，由民航总局承担。这就是为什么企业敢于无视效益削价竞争，民航总局要加强价格管理的重要原因，也是为什么外航使用多等级舱位管理能取得最大效益，而我国航空公司使用时却变成了盲目削价的原因。机票销售市场历来是航空运输市场销售体系的重要组成部分，据民航中南管理局1997年的统计表明，代理人的业务量当时已占80％以上，成为机票销售的主分销渠道。如果我们将目前的机票分销链简化为图1，可以很明显地看出，“五部委、局”中所列的市场违规行为的实施，只会加速资金向中间商流动，实际上造成航空公司成本剧增，而且成本的增加不但没有带来利润相应的增长，反而这部分增加的成本则转化成中间商巨额利润的主干部分。由于可以用低廉的价格享受到民航运输服务，乐享其成的消费者并不关心自己的机票是明折还是暗折，至于其中的公务出差者通过报销暗折机票将票面金额与实际支付额的差价据为己有的行为，很明显是一种变相侵吞公私财产的行为，对公务人员职务的廉洁性造成严重破坏和威胁。根据民航协会用户工作委员会所作的《2001年航空运输市场调查分析》对55965名旅客的抽样调查可知，截止到2001年9月30日，公务旅客是民航最大消费群体，占2001年国内旅客运输量6831.7万人的64.38%，3假设只有10%的公务旅客报销过暗折机票，每张机票差价平均为500元，那么仅2001年一年公私财产就损失了近22亿元！而中间商从国内机票市场盘剥的巨额中间利润我们也只能通过估算大致了解，假设一张机票的平均价格是1000元4，中间商从每张票上多收取3％的代理费或手续费（实际情况远远超出这一假设），那么同样的仅去年一年所盘剥走的中间利润就是20多亿元。两项合计有过42亿元的资产非法流失。假设航空公司在2001年的机票平均降幅为10％，按每张机票的平均价1000元计算，仅国内旅客机票销售收入一项就将减收超过68亿元。综合上述计算结果，仅2001年一年民航损失就已高达110亿元之巨，等于一年内损失了近40架客机。这一结论虽然推测多于准确，但足以说明问题的紧迫性和严重性。5
实际上民航有关职能部门对机票销售市场从未放松过监管，但市场监管手段单一，主要是对机票价格进行管制。我们不妨简略回顾一下国内机票票价的改革，民航业在1997推出“一种票价、多种折扣”、1999年1月颁布“禁折令”、2000年4月国内各主要航空公司在102条航线上采取联营措施、2001年3月8日解除“禁折令”，已经历了四次机票票价改革，民航改革也经历了分割—－联营——重组的道路，对票价的管理权放了收、收了放，市场这只看不见的手与管制部门这只看得见的手在机票销售市场上多次角力，使机票票价常常陷入“一放就乱、一管就死”的怪圈，但到目前为止，仍以价格管制为主6。政府部门管制的这只胳膊还要继续和市场的大腿较劲。市场可能会暂时屈服，但它巨大的内力会以别的方式表现出来，比如种种市场违规现象，市场的体制外循环，甚至地下、半地下机票销售市场。此次“五部委、局通知”明确指出当前机票销售市场存在三方面的突出问题：一是各种形式的暗扣销售机票；二是无照、无证和超范围非法经销民航机票；三是航空公司超标准支付销售代理手续费。这三个问题和机票价格管制都有直接或间接的联系，表明决策高层已经注意到仅靠以价格管制为主的市场监管手段是不能有效制止机票销售市场的混乱的，必须多管齐下，从根本上解决问题。目前民航总局联合其他有关部门在部分省份设立了专门的市场监管联合小组，重点整治监控旅客吞吐量前十位的北京、上海、广州、深圳、昆明、成都、海口、西安、厦门、重庆等十个城市的机票销售市场。
解读二 表见代理和?w寄生
机票销售市场最主要组成部分就是销售代理。民航总局1993年8月3日颁布实行的《民用航空销售代理业管理规定》第三条第一款的规定指出，民用航空运输销售代理业是指“受民用航空运输企业委托，在约定的授权范围内，以委托人名义代为处理航空客货运输销售及其相关业务的营利性行业”。在一个有效的航空运输销售代理关系中，必须依赖本人（航空运输企业）、代理人（航空运输销售代理人）和第三方（旅客、托运人）三方主体的存在，缺失任何一方都将不构成航空运输销售代理关系；航空运输销售代理的构成中，包含了本人将销售代理权授权给代理人之行为和代理人以本人名义销售运输产品的代理行为，本人通过向代理人授予销售代理权形成授权委托关系，代理人直接向第三方以本人的名义销售所代理的运输产品形成代理行为关系，至于本人和第三人的关系，由于代理人在代理范围内的作为和不作为，关系到航空承运人（从事公共航空运输事业的企业法人）履行的运输，应当视为承运人的作为和不作为，体现出效果归属关系。包括机票销售代理在内的航空运输销售代理，必须以取得民航地区管理局以上行政主管部门颁发的销售代理许可证书方被视为合法。
然而在目前机票销售市场上普遍存在这样的现象：许多机票销售从业者（剔除代理人和直销点后的中间商，以下同）本身并没有销售代理许可证书或机票直销手续，他们在接到旅客的订票要求后并不自己开票给旅客，而是通过正规的代理商、直销点的BSP系统出票给旅客后，由代理商、直销点按协议或“行规”返还一定的现金给他们。这种类似于中介的做法没有风险，利润又丰厚，又不需要多大成本，使利益最大化和成本最小化成为可能，现行法律法规和规章制度亦未明确此类行为是否违法，因此一方面满大街都是机票销售点，另一方面正规合法的代理商数目锐减。以海口为例，2000年时尚有230余家代理人，2001年只剩94家，今年截至6月份为63家（不包括50余家航空公司的机票直销点）。而目前海口大大小小的机票销售点多如牛毛，少说也在千处左右，初步形成了一个寄生在民航正规机票销售市场上的、有一定规模的半地下机票销售市场7。如何理解这些机票销售从业者的市场行为呢？
可以明确的是首先这些机票销售从业者和航空公司之间不存在委托代理关系和隶属关系，也基本上不和航空公司发生直接联系；其次他们大都是以航空公司的名义从事机票销售，而不是为他们出票的代理商、直销点的“代理人”；再有，这些机票销售从业者从表面上看，除了没有代理许可证等相关证照外具有正规销售点的一切形式特征（比如字号、营业场所、工作人员以及相关硬件设施）；最后，航空公司以及正规的代理商、直销点对这类机票销售从业者的这类行为虽然从内心深处深恶痛绝，但出于市场竞争的压力对其行为均采取了默许的态度。从消费者的角度来看，根据民航资源中国网在2002年3月9日～4月14日以“您购票时关心售票点是否合法吗？”为题所作的网页调查显示，投票的289人中只有44.14％的人选择“只去正规售票点”，选择“无所谓”、“从不关心”、“我不知道他们是否合法”的分别占22.84％、7.96％和29.07％，8表明大多数消费者尽管在购票时已尽其注意义务，仍然无法辨别售票点是否正规合法。根据以上特征分析，这种行为是较为典型的表见代理。
表见代理，是指因本人的行为足以使相对人相信行为人具有相应的代理权而与行为人进行民事法律行为，本人须对该行为人负授权人责任的代理。9从形式上看，表见代理具有有权代理的全部要件，相对人即使尽了充分注意的义务仍然无法知道代理人所进行的代理是超越代理权、没有代理权或者其代理权已经终止的行为；从法律效果上看，相对人能够证明自己已经尽了充分注意的义务仍然相信代理人的行为属于代理权限的，被代理人必须对由此产生的法律后果承担责任；法律规定表见代理的目的必须符合相对人是善意的且无过错这一要件。在机票销售市场上出现的这种表见代理，属于本人知道他人以其名义实施民事行为而不作否认表示的表见代理，其构成的客观要件表现为行为人（机票销售从业者）没有机票销售代理权，却有足以令相对人（消费者）相信其有代理权的客观情形；其构成的主观要件则表现为对相对人来说，其主观上应为善意且无过失，对被代理人（航空公司）来说，其主观上有过错，即对这些机票销售从业者的无权代理行为采取了一种默认、姑息的态度，虽然这种过错是出于无奈。表见代理成为目前半地下机票销售市场最主要的表现方式。
我国《合同法》第49条规定，“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。” 《民法通则》第66条第1 款规定“……本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”表见代理的直接法律后果在第三人（消费者）与被代理人（航空公司）之间产生法律关系，被代理人必须承受无权代理人（机票销售从业者）与第三人之间实施民事行为所设立的权利和义务，对善意第三人来说，视为与有权代理的后果相同。但是，表见代理本质上属于无权代理，与有权代理不同的是，被代理人向第三人承担法律责任后，在无权代理人和被代理人之间产生法律后果，如果因无权代理人的行为给被代理人造成损失，被代理人有权向无权代理人追偿。成立表见代理，被代理人向第三人承担法律责任，是为了维护社会交易安全和善意第三人的利益，不是为了保护无权代理人，不能因成立表见代理而认定无权代理人取得代理权，当然也不能免除无权代理人的责任，应运用过错责任原则，分清被代理人的无权代理人的责任。在被代理人无过错的情况下，无权代理人对损失的承担对于协调衡平当事人之间的利益具有重要意义。
机票销售市场上的表见代理的存在虽不合理但却不违法。从立法者的原意来看，机票销售市场中的表见代理应该是被禁止的，因为它的存在养肥了一个庞大的既得利益集团，压缩了正规代理人和直销点的生存空间，扰乱了机票销售市场秩序，培育了市场体制外循环，破坏了市场竞争的公平性，直接动摇了机票销售代理制度的基础，造成国有资产的大量流失。在“五部委、局通知”中，只是原则性地提出禁止非法销售机票，对此类表见代理行为既没有界定，亦没有禁止，不能不说是个遗憾。
行文至此，忽然想起一种叫?w寄生的寄生植物，当它在宿主身上从一个纤弱的生命成长壮大之时，便是那可怜的宿主寿终正寝之日。不禁不寒而栗。
解读三 第一桶金和“空壳化”
我国航空运输市场的法制建设在目前看来是严重滞后于市场发展的需求的。经过多年的努力，民航已经基本形成了比较完整的法律框架，法制建设取得很大成效，以《民用航空销售代理业管理规定》及细则等多部部门规章和其它一系列规范性法律文件为基础的机票销售市场法律体系也初步建立。但相对而言，在安全管理方面的法制建设进展比较快，门类也比较齐全，但在市场运行、市场监管等方面却严重滞后，有的还是空白。一些市场运行的关键问题，如市场进入和退出的规范、航线航班的配置、垄断价格和低价倾销的确定及处理、销售代理行为的规范等等，都没有明确的法规制约。同时，在执法监督、依法处罚的手段、力度上也存在不少问题。更为严重的是民航行政执法力量无论从数量还是质量上都极度滞后于机票销售市场的发展，更多的时候只是起协调作用，遑论其它职能的发挥。比如市场监管这一块，各级民航行政管理机关都有相应的常设执法机构和执法人员，令人非常尴尬的是仅从数量上来讲一个省全部的民航行政执法人员还没有一个中等规模菜市场的管理人员多，虽然同为市场，但是这两个市场无论从重要性还是规模相对比都是天壤之别。没有一支像样的执法队伍，民航的行业管理岂不成了“巧妇难为无米之炊”？
现有的机票销售市场法律体系由于时代的原因不可避免地打上了计划经济的烙印，随着社会主义市场经济的飞速发展，相对封闭的机票销售市场和灵活的市场机制越来越不能相安无事，原有法律体系不适应时代发展、与市场不配套的弊病日益凸显。这也是“五部委、局通知”出台的原因之一。例如，民航总局1997年颁布实行的《民用航空销售代理业管理规定实施细则》第7条禁止了含有个人股份的企业、含有航空运输企业股份的企业、外商独资企业和港、澳、台地区独资企业经营航空客货运输销售代理业务的权利，限制了中外合资、合作经营企业以及与港、澳、台地区合资、合作经营企业经营二类客货运输销售代理业务的权利，第九条限制了销售代理人在民用机场内设立营业场所，1993年8月5日颁布实行的《民用航空运输销售代理业管理规定》第16条对销售代理人设立分支机构或营业分点经营空运销售代理业务的行为给予了事实上的限制；销售代理许可本应是民航运输企业的自主经营权内容之一，现在却成为民航行政管理机关一项行政许可10；同时在《民用航空安全保卫条例》第36条中，对机票销售市场违规者的同一违法行为分别由民航主管部门和民航公安机关进行处罚，明显违反《行政处罚法》“一事不双罚”的原则；对于机票价格的确定，缺乏相应的公开程序和价格听证程序，易被误解为“暗箱操作”，引起社会公众的猜疑和非议……不一而足。我国已初步建立了有中国特色的社会主义市场经济，而我国加入WTO也近一年，民航业的改革和重组也在加紧进行，今年8月1日，新《外商投资民用航空业规定》已正式实行，从发展的眼光看，这些禁止或限制已无继续存在的基础和必要，改革现有的包括机票销售市场制度在内的民用航空运输市场制度的时机已经成熟。这就要求我们必须坚持为市场经济服务、为改革开放服务、为民航健康发展服务的指导思想，坚持与时俱进，把握时机，尽快进行法规清理，对不符合WTO基本规则和市场经济规律的民航法律法规和规范性法律文件及时立、改、废，进一步完善和发展机票销售市场法律体系。
现有机票销售市场法律体系中存在着空白点和灰色地带。例如现行的机票销售代理制度中，明文禁止越权代理、自己代理、双方代理、转代理和代理人的复任权，但是对表见代理语焉不详，没有明确规定是否违法；对于市场违法违规行为，只规定了民航行政管理部门的具体作为和管辖，但对民航行政管理部门的不作为应负的法律责任以及民航公安机关对包括机票销售市场在内的航空运输销售市场治安管理权和案件管辖权未作明确规定；在机票销售市场法律体系构成上重空防安全轻市场监管，重立法轻执法，重经济处罚轻行政、刑事处罚……灵敏的市场嗅觉让一批批的机票销售从业者“合理犯规”，大打擦边球，在机票销售市场上掘到了第一桶金，而这第一桶金的代价是国有资产的大量流失，大量宝贵的本应用于发展我国尚嫌幼稚的民航产业的资金沉淀在民航市场体系外，一定程度上造成民航全行业的失血性亏损。由于掘金者趋之若鹜，使得正规的销售代理人和直销点的生存局势日益严峻，原本就不算严密的机票销售市场法律体系被冲击得日益“空壳化”，逐步丧失了可操作性。在暗折机票盛行时期，某地就有“有心人”购买上百张暗折机票，然后持这些机票到售票处要求以票面金额退票，航空公司是“哑巴吃黄连，有苦说不出”，有关部门对此种恶意扰乱机票销售市场秩序的行为也是因为于法无据而无法处理。
事实上，就连“五部委、局通知”也存在“空壳化”的危险。比如新《刑法》删除了倒卖飞机票罪后，对非法经营机票销售业务是否适用《刑法》第225条第一款，目前还存在着争议，因为在这之前没有发现有现行有效的法律、行政法规明确表示民航销售代理许可证是“其它法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件”，机票是“法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其它限制买卖的物品”，“五部委、局通知”实际上已超越权限对《刑法》第225条第一款作了扩大解释，这些争议似乎必须通过司法解释加以明确，而这正是五部、委、局力所不能逮的；再比如由于工商行政管理机关和民航行政管理机关之间职能交叉重叠，对暗扣销售和非法销售机票行为的处理上存在权责纠缠不清的倾向，此次“五部委、局通知”仍然没有进一步廓清双方的分工。
解读四 必然的选择：法治+市场
陈晓宁同志认为，我国航空运价管理改革的最终目标是建立以市场为基础的企业定价、政府监控机制。一是企业是真正的市场主体，产权清晰，建立了以现代企业制度为核心的公司管理结构；二是航空运输市场集中度高，呈现寡头垄断结构，处于适度垄断状态；三是市场供求基本平衡；四是建立了配套灵活的、以税率和利率等经济杠杆为主体的市场调节机制；五是建立了比较完备的市场法规体系和监管机构，形成了良好的市场秩序特别是市场竞争规则11。航空运价管理的改革方向表明民航的市场化改革必须走开放民航市场，积极引入竞争的道路，同时我们也注意到于近日基本完成重组的六大民航集团与国外大公司相比规模仍较小，尚缺乏竞争力，因此，应注意扩大企业规模，但这种规模应通过市场做大，而不应是行政做大，其中关键问题还是引入竞争。8月1日，新《外商投资民用航空业规定》已正式实行，新规定对外商投资的导向政策更加完善，使中国民航业的对外开放领域和程度日趋扩大，同时进一步增强了外商投资中国民航业的吸引力。外商在对中国航空业的投资的瓶颈随着这项新的规定的出台正逐渐地被突破，外资投资的领域正在不断的拓宽，由单一低层次的经营范围向复合高层次的经营范围转变。外商增强了他们的发言权，甚至于外商可以担任高级的管理职务，由此，外商由消极的旁观者转变成积极的经营管理参与者12。市场主体多元化成为现实。而由来已久的民航管理体制的“瓶颈”，也必将随着改革开放的深入，被生机勃勃的市场所打破。多年的改革开放实践使人们形成了这样的共识，即现代市场经济的一个重要特征就是崇尚经济法治，把法律作为对经济运行实行宏观调控和微观调节的最主要手段，其他各种手段也都必须纳入法制的范围，并要求整个社会生活的法治化与之相适应。只有这样，才能确立一整套完备的市场规则，形成和维护高度规范化的市场秩序，保障市场机制的良性运行。所以，现代市场经济必然是法治经济。13市场必须在法制法规的轨道内运行，才能保证有序、公平的竞争。这充分表明机票销售市场法律体系的完善和健全是大势所趋。
以往机票销售市场的发展模式是政策主导型的，虽然政策与法治同属调整规范方式，但民航总局制订的政策仅代表自身的意志，效力也只及于民航内部，且其表现形式多为内部文件，缺乏系统性、公开性，主要依靠民航内部成员的忠诚和群众的信赖自觉实现，而在制订政策的过程中灵活性和变动性比较大，可操作性不稳定。有鉴于此，这种发展模式已经严重束缚了机票销售市场的发展壮大，必须进行变革。众所周知法治是一种事前调节，市场是一种事后调节，成熟的市场机制与良好的宏观调控机制都通过法律的整合作用而相契合、衔接，法律贯穿始终、深入到各个环节和领域，通过发挥其全方位的整合作用而实现法治的整体效应，从而使现代市场经济成为一种新型的、规范化、制度化了的市场经济。机票销售市场的发展必须有高质量、高效率的法律调整，必须把法的至上性、权威性原则贯彻到一切市场关系中去。在机票销售市场上法治和市场的联姻，作为一种新的发展模式，可以有效规范市场主体的经济行为，使所有市场主体都在同一个法治平台上公平竞争，保证在法治轨道上的市场经济运行机制的平稳运行，保证有限的机票销售市场资源通过市场方式进行有效的配置，实现效率和效益的统一。
加入WTO后，我国虽然没有就机票销售代理方面的商业存在做出开放承诺，只是在开放机票定座系统方面作了有保留的承诺，但可以预见的是，外资和具有丰富管理经验的国外企业必定会抢滩登陆、问鼎中原的。民航的发展和机票销售市场也会因此充满变数，面临着重新洗牌的局面。随着《行政许可法》的即将出台，民航运输销售代理许可制度因民航总局即将失去对销售代理许可的设定权而面临下课。皮之不存，毛焉附之，现行的代理许可证制度必将实现变革。由于民航重组将会形成适度竞争和适度垄断局面，必将使目前机票销售市场摆脱战国时代，走向有序发展的良性循环。机票销售的分销渠道呈现多元化、规模化、制度化发展，以全国总代理、区域代理等多层次代理体系为特点的新代理模式必将取代目前散点式的单一代理模式，特许经营、连锁经营、电子商务等多种营销方式也会粉墨登场，大型的、跨地区的甚至跨国的专业代理公司会挟其资金、管理等方面的优势迅速占领代理市场的大部分份额，通过市场方式完成对机票销售市场资源的整合和合理分布，形成规模化的集约型经济，并使这种市场经济有机融入到经济全球化当中。对机票销售市场的管理，民航行政管理机关将更多地让“看不见的手”发挥作用，市场主体的行业性自律组织的自我管理、自我约束、自我发展功能日渐突出，成为规范市场运作的主力军。一个在法治基础上的有序运行的机票销售市场必将诞生。
市场对法治的需求与法治对市场的积极作用，是市场结构与法的功能之间的互补和互动。市场化与法治化是相互促进、相互依赖的积极互动关系，法在满足市场经济要求的过程中，也被市场重塑着自身。在市场的催生下将要诞生一个完善的、充满活力的机票销售市场法律体系。这样的法律体系包括对市场主体、市场秩序、市场运行机制、市场准入制度、市场监管机制、市场宏观调控制度、市场执法等诸方面的合理规范。我们必须根据国家大政方针和民航发展的实际情况，参照世界贸易组织规则，建立起以“法治+市场”为主要内容的机票销售市场的新发展模式，“完成民航从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，理顺行业结构，合理配置资源，提高竞争能力，使市场运行和竞争做到有法可依、有章可循，适应加入世贸组织后民航发展的需要”14。这样的法律体系可以促进机票销售市场秩序的形成和稳定发展，保护合法的市场竞争，保护和推动市场的开放、公正和公平，保障市场合法主体的地位和多样化利益，规范市场行为，为经济手段的充分发挥提供法律保障，促进民航体制改革的完善，减少改革的风险和代价。在这一完善可行的法律体系的基础上，一支专业化、知识化、革命化的相对稳定的市场执法队伍将是机票销售市场必不可少的法治保障和保驾护航的服务者、管理者，它的高效、严格、严肃的执法是机票销售市场法治环境进一步优化和净化、市场秩序长期有序的国家强制力保证。
结语 可持续发展
机票销售市场的资源是有限的，这决定了对资源的开发利用不能是粗放型的、掠夺式的开发利用，而是必须走一条可持续发展的路。我国的民航市场相对于其他发达国家还是有巨大的发展空间和潜力，具有广阔的发展前景。只有通过法治基础上的市场合理配置机票销售市场资源，才可以实现效益的最大化和国有资产的保值增值；也只有通过依机票销售市场实际而建立的法治环境与市场的互动，才使社会正义和公平的实现成为可能。2002年是“十五”计划的第二年，民航体制改革也进入实质性阶段，在确保航空安全的前提下，以经济效益为中心，以改革为动力，积极发展民航事业，国家将继续采取积极的财政政策，进一步扩大国内需求，促进国民经济增长。我国申办奥运成功，加入世贸组织，日渐成熟的假日经济，加之教育、信息、服务等居民消费的增长点将逐步活跃，这些将有力地推动航空运输市场需求的增长。15我们有理由相信，机票销售市场乃至民航事业在依法整治后，必将遵循“法治+市场”的全新模式实现市场秩序的好转。但我们更应该清醒地认识到，机票销售市场秩序的好转不会一蹴而就，而是一个长期依法治理的过程。我们必须摒弃“毕其功于一役”的急功近利的想法，坚持脚踏实地，与时俱进，在观念和体制上大胆创新，使机票销售市场驶入可持续发展的快车道，迎来新的发展机遇，带动和促进民航改革发展。
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* 作者系民航海口美兰机场公安分局刑警大队民警。
1 南京记者张婧在2002年4月4日在新浪网上发表的“同一航班竟有20种价码 机票打折怎一个‘乱’字了得”一文，揭露了南京机票乱打折的情形，而这仅仅只是露出水面的冰山之一角而已，机票销售市场的混乱状况远比该文所披露的情况严重的多。转引 自http://finance.sina.com.cn 2002年04月04日 11:01 人民网-江南时报；机票销售市场的混乱也使航空公司深受其苦，据2001年07月10日09:56:35 东方网题为“六公司上书民航总局要求机票明折明扣”（郑红）的消息，2001年七月山航、上航、深航、川航、武航、邮航等六家航空公司联手上书民航总局，控诉由于一些大的航空公司通过大幅度提高销售代理人扣率等办法推行低价策略，加上暑期优惠折扣等，在机票销售的黄金季节，机票实际价格竟普遍比原价便宜近一半，面对大公司的高折扣，中小航空公司处境尴尬：跟进就要牺牲收益，维持相对高价又会影响客源，进退两难。关于这样的报道，信手拈来比比皆是；
